Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXI/173/2016 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. o uchwaleniu Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chrzanów, zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 3 ust. 3, załącznika nr 1 "Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy Chrzanów".
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie:
- - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 ust. 3 regulaminu uregulowania, że na terenie nieruchomości dozwolone są drobne naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie powodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstałe odpady są gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie § 3 ust. 3 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator podał, że zaskarżona uchwała została wydana na postawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku.
W ocenie Prokuratura, ustanowienie w § 3 ust 3 zapisy naruszają art. 4 ust. 2 pkt 1d) ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 2 pkt 1d) ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 3 ust 3 regulaminu w zakresie w jakim uprawnia do drobnych napraw pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości związanych z ich bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie powodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstałe odpady są gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. Sformułowanie tego nieuzasadnionego prawem ograniczenia wymogów wskazanych w zakwestionowanym przepisie nie może mieć znaczenia prawnego i nie powinno funkcjonować w porządku prawnym.
Norma ta ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z tej nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w sposób niejasny o zakresie napraw obejmującym drobne naprawy własnych samochodów.
Odwołując się do orzecznictwa Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1d) ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw.
Wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1d) ustawy o utrzymywaniu czynności i porządku w gminach. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Redakcja przepisów § 3 ust 3 regulaminu doprowadziła do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do dokonywania tylko drobnych napraw, co przesądzać powinno o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 3 ust 3 w zaskarżonym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Chrzanowa wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że regulamin uchwalony na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym między innymi mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.
Organ nie zgodził się z zarzutem, że kwestionowany zapis § 3 ust. 3 regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 1d) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 3 regulaminu, wskazano warunki napraw i mycia pojazdów samochodowych poza myjniami warsztatami naprawczymi. Organ ponadto wskazał, że naprawy winny cechować się pracami o nieznacznym rozmiarze, nazywając je pracami drobnymi. Jak zauważył Prokurator pojęcie to jest nieostre i słownikowo nie zdefiniowane w sposób ścisły, co nie oznacza że w procesie legislacyjnym nie może być używane.
W ocenie organu użycie tego pojęcia w sposób dorozumiany wskazuje, że nie jest to działalność quasi warsztatowa i ma istotne znaczenie dla zachowania zasad współżycia społecznego, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, przy wykonywaniu prac, których zasady określa Rada. Biorąc pod uwagę nieostrą definicję słowa "drobne", należy wskazać że uchwała w istocie nie wprowadza żadnych ograniczeń w stosunku do treści ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy również wyjaśnić, że uchwała nr XXI/173/2016 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. o uchwaleniu Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Chrzanów była już przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 820/19. Zakres kontroli wyznaczony przez Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie w uprzednio rozstrzygniętej sprawie dotyczył jedynie treści § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały. Przedmiotem oceny Sądu była więc tylko część wskazanej uchwały, która nie obejmowała zaskarżonego obecnie przepisu § 3 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią w ocenie Sądu istotne naruszenia prawa.
Wskazane w skardze argumenty przekonują o tym, że § 3 ust. 3 skarżonego Regulaminu istotnie prawo narusza.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 pkt 1d) określono jeden z przedmiotów regulacji regulaminu jako wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Należy przy tym wyjaśnić, że regulacja tej treści w dacie uchwalenia regulaminu znajdowała się w art. 4 ust. 2 pkt 1c) cyt. ustawy.
W § 3 ust. 3 Regulaminu zawarty został zapis o następującym brzmieniu: "na terenie nieruchomości dozwolone są drobne naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie powodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstałe odpady są gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami". Tak sformułowany przepis niewątpliwie przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w powołanym wyżej art. 4 ust. 2 pkt 1c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Zwrot "drobne naprawy" jest niedookreślony, wieloznaczny, nie pozwala na wyinterpretowanie z niego powinności konkretnego zachowania się, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.
Zauważyć należy, że § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W-wa 2012, s. 38).
Ponadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, kompetencją Rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii jest co najwyżej wskazanie warunków jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdu były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów.
W świetle powyższego analizowany przepis, jako nieznajdujący upoważnienia ustawowego, nadto ograniczający prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiący w sposób niejasny i nieprecyzyjny o dozwolonych zachowaniach w zakresie określenia "drobnych napraw" oraz wkraczający w uregulowania Kodeksu cywilnego z zakresu prawa sąsiedzkiego, nie powinien funkcjonować w porządku prawnym. Wszystko to oznacza, że zakwestionowany przepis regulaminu jest nieprawidłowy i jako taki istotnie narusza prawo.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 3 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.