Uzasadnienie
II SA/Kr 1940/ 00
Decyzją z dnia 26.04.2000r, wydaną na podstawie art.39, art.40 ust. 1 i 3 i art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397, po rozpatrzeniu wniosku K.M., Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Budynek mieszkalny z częścią usługową wraz z przyłączami" na terenie położonym na os. [....], dz. [....], [....] /budynek/ oraz [....], [....] /przyłącza/, obr. [....], zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi na mapie w skali 1:500 - załącznik nr...i warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z ustaleń planu miejscowego - załącznik nr....
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. K., zatwierdzonym uchwałą Nr [....] Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994r, ponieważ teren położony jest w Obszarze Mieszkaniowe - Usługowym M1U /M1U 305/ z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej /netto/ 1,4 -1,9 liczonej w graniach projektu zagospodarowania działki. Z uwagi na istniejące uwarunkowania techniczne i przyrodnicze, a w szczególności istniejącą zieleń, przebiegające przez działkę ciągi piesze, planowaną magistralę wodociągową, dopuszcza się, zgodnie z § 21 ustaleń planu obniżenie min. wskaźnika intensywności zabudowy, obowiązującego w Obszarze MlU o l5%.
Warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o rozstrzygnięcia planu, przepisy szczególne i uzgodnienia wydane przez instytucje branżowe. Rada Dzielnicy [....] dwukrotnie negatywnie zaopiniowała przedmiotową inwestycję. Opinia ta nie została uwzględniona przez organ, gdyż "działka na której leży projektowana inwestycja stanowi własność prywatną, a zgodnie z art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny.
W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....]" zarzuciła, że od strony północnej teren pod projektowaną infrastrukturę techniczną zajmuje pas drogi osiedlowej /działka nr [....] będąca własnością Gminy K. / stanowiącej jedyny dojazd dla mieszkańców budynku nr [....] i właścicieli garaży będących we władaniu odwołującej się spółdzielni, ze w pasie drogi znajdują się miejsca parkingowe dla mieszkańców budynku nr [....], że w strefie tej zlokalizowana jest również infrastruktura zewnętrzna dla istniejącego w/w budynku /trzepak, ciągi piesze, ogródki przydomowe/, że niemożliwym będzie zachowanie istniejącej zieleni, zachodnia granica przebiega blisko budynku nr [....] i dlatego zlokalizowanie jakichkolwiek obiektów infrastruktury technicznej zagraża stabilności skarpy i posadowienia tego budynku.
Decyzją z dnia 31 lipca 2000r znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art.138 § 2 kpa, art.39 ust. 1, art.40 ust. 1 i 3, art.42 ust. 1, art.43, art.46 ust. 1-3 i art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 i § 20 uchwały Nr [....] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że istniej ą braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz, że decyzji nie doręczono wszystkim stronom. Uchybienia te ze względu na ich istotne znaczenie, nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym.
Kolegium stwierdziło, że prawidłowa ocena zgodności inwestycji z planem jest możliwa jedynie wówczas, gdy wniosek spełnia wymogi podane w art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności, gdy zawiera informacje i elementy niezbędne do stwierdzenia, że zakres, rozmiary i charakter planowanej inwestycji nie kolidują z normami i wskaźnikami przyjętymi w planie miejscowym.
W zaskarżonej decyzji nie dokonano ustaleń, czy planowana zabudowa nie narusza podanego wskaźnika intensywności zabudowy oraz wymaganego udziału usług w obszarze MIU.
Organ odwoławczy zarzucił, że we wniosku nie podano podstawowych danych, a to parametrów technicznych inwestycji pozwalających na obliczenie powierzchni: zabudowy, całkowitej, mieszkaniowej i usługowej.
Podał również, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że na wyznaczonym terenie inwestycji znajdują się podziemne przewody energetyczne, co do których brak stosownych ustaleń i zaleceń.
Kolegium wytknęło również, że w zaskarżonej decyzji nie określono wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję K.M. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie przepisów kpa przez stwierdzenie uchybienia o nie doręczeniu stronie postępowania decyzji, podczas gdy doręczenie nastąpiło w dniu.......05.2000r.
Podniosła, że wniosek spełniał wymogi art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wielkość budynku może być określona w projekcie budowlanym i wynika ze współczynnika intensywności zabudowy określonego w decyzji wzizt. Bezzasadnym jest wymaganie szczegółowych rozwiązań lokalizacyjnych i gabarytowych na etapie wniosku.
Decyzja wzizt określiła wskaźnik intensywności zabudowy i wskazała na udział usług w projektowanym budynku.
Skarżąca podkreśliła, że z cytowanej przez organ odwoławczy mapy wynika, że przewody energetyczne znajdujące się na przedmiotowym terenie są nieczynne /za wyjątkiem kabla oświetleniowego/. Konieczność wykonania ewentualnych przekładek będzie przedmiotem rozstrzygnięć na etapie pozwolenia na budowę, a nie decyzji lokalizacyjnej.
Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja określiła warunki ochrony interesów osób trzecich - w zapisach dotyczących komunikacji pieszej i obszarów zieleni publicznej.
Brak w decyzji organu I instancji informacji o prowadzonym na wniosek skarżącej postępowania o wydanie decyzji wzizt dla tego samego terenu jest uchybieniem nie mającym znaczenia dla sprawy.
Wskazała również, że uchybienie dotyczące nie doręczenia stronie decyzji organu I instancji nie miało miejsca, gdyż decyzja została A.I. doręczona w dniu [....].05.2000r, za potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przyznała jedynie, że A.I. rzeczywiście otrzymała decyzję organu I instancji.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.
Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./.
Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy).
W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.
Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma oparcia w prawie dążenie Spółdzielni Mieszkaniowej do ograniczenia inwestora w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę.
W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych.
Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96).
Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym.
Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany.
W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie.
Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego.
Jak wynika z przepisu art.41 ust.2 omawianej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:
- 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,
- 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 3) zapotrzebowania ha wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.
We wniosku z dnia [....].07.1999r. inwestor określił inwestycję: "Budynek mieszkalny z częścią usługową oraz infrastrukturą techniczną w osiedlu [....] na działce nr [....] i [....] i części działek [....] i [....] ". Wniosek zawiera opis stanu istniejącego orz opis planowanej inwestycji: "budowa trzypiętrowego budynku mieszkalnego z usługami w części wydzielonej oraz garażami w parterze. W ramach części usługowej planuje się przeznaczenie 2 kondygnacji na kancelarię [....], natomiast ostatnia kondygnacja przewidziana jest na pracownię [....]." Wniosek zawiera również opis planowanej infrastruktury, obsługi komunikacyjnej, warunków uzbrojenia, a także dane charakteryzujące wpływ na środowisko i określenie stanu prawnego terenu inwestycji.
Do wniosku dołączono również koncepcję urbanistyczno-architektoniczną wraz z planem zagospodarowania terenu.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że we wniosku inwestora nie podano parametrów technicznych, pozwalających na obliczenie powierzchni: zabudowy, całkowitej, mieszkaniowej i usługowej. Takie dane wynikają dopiero z projektu budowlanego i brak jest podstaw prawnych do żądania ich od inwestora już na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka, jak już wyżej stwierdzono, powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Nie można wymagać od inwestora aby składając wniosek o wydanie decyzji wzizt już dysponował projektem architektonicznym.
Stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:
- 1) rodzaj inwestycji,
- 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,
- 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,
- 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,
- 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,
- 7) okres ważności decyzji.
Wszystkie te elementy zawiera decyzja organu I instancji. Odnośnie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to odwołanie do nich znajduje się w punkcie 4 załącznika nr 2 do decyzji, a nadto w wymogach dotyczących warunków przestrzennych / pkt 1 załącznika nr 2/.
Jeżeli organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie spółdzielni mieszkaniowej, uznał je za niewystarczające, nie było przeszkód do dookreślenia tych wymogów przez SKO, bez potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wymieniono przepisy art.43 i 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Pierwszy z nich stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l.
Przepis art.46 ustawy reguluje sytuację, gdy dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wówczas to organ doręcza odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W niniejszej sprawie dla przedmiotowego terenu wydana została decyzja na wniosek tego samego wnioskodawcy. Nie można więc mówić o kwalifikowanym naruszeniu tego przepisu, w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy.
Zgodnie z regułą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.
Organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Ewentualna wada decyzji organu I instancji, polegająca na niedookreśleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna być usunięta przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepis art.138 § 2 kpa.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.