Uzasadnienie
Rada Gminy Zabierzów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podjęła w dniu 15 czerwca 2012 r. uchwałę nr XXIII/168/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały oraz w części graficznej planu. Integralnymi częściami planu są: część graficzna miejscowego planu, stanowiąca załączniki nr 1 i 2, a także rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu, jak też o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załączniki nr 3 i 4. W § 1 miejscowego planu stwierdzono, że został on uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów, przyjętego na podstawie uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. Ż. i W. Ż. w części dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] objętych KW nr [...]. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. wydanie jej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a to art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie wadliwej uchwały w sprawie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, gdyż w skarżonej uchwale nie zostały uwzględnionego wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy Zabierzów w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczenia linii zabudowy dla działek nr [...], [...] [...], na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że na mocy uchwały Nr XXIII/168/12 Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów (dalej: m.p.z.p.) doszło do określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przedmiotowa linia nie pokrywa się z faktyczną linią zabudowy działek sąsiadujących z nieruchomością, a zatem działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Wskazano, że pismem z dnia 5 listopada 2019 r. wezwali Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie okazało się bezskuteczne.
W ocenie skarżących linia zabudowy na ich działkach została wyznaczona z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz z przekroczeniem przysługujących gminie uprawnień w zakresie władztwa planistycznego, co stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności skarżących. Przede wszystkim przebieg linii zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany przepis stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Dla wykazania wadliwości wyznaczenia linii zabudowy na działkach skarżących podniesiono w szczególności następujące kwestie:
- - ewentualna zabudowa nieruchomości skarżących uwzględniająca istniejącą linię doprowadziłaby do sytuacji, w której budynki posadowione wzdłuż działki drogowej nr [...] (a zatem na nieruchomości Skarżących oraz na działkach nr [...], [...], i nr [...]) znajdowałyby się w różnych odległościach od tej działki drogowej. Zdaniem skarżących różnica mogłaby sięgać ok. 9 m,
- - w chwili uchwalania miejscowego planu na nieruchomościach nim objętych istniała już zharmonizowana zabudowa (domy jednorodzinne), jak i to, że projektowana linia zabudowy od początku przebiegała w połowie kubatury istniejących budynków, co powinno przemawiać za objęciem nieruchomości Skarżących linią zabudowy, która stanowiłaby kontynuację jednolitej linii wyznaczonej przez budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich.
- - przyjętą praktyką jest, że linie zabudowy kształtowane są jako kontynuacja istniejącej kubatury z uwzględnieniem m. in. intensywności zabudowy, a w przedmiotowym stanie faktycznym organ gminy bezzasadnie odstąpił od tej praktyki,
- - skarżona uchwała ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, bowiem wyłączyła spod zabudowy ponad 50% powierzchni nieruchomości. Powierzchnia całkowita nieruchomości wynosi 1305 m2, z kolei obszar wyłączony spod zabudowy na skutek wyznaczenia linii zabudowy to 657 m2. Jeśli zważyć, że szerokość przedmiotowych nieruchomości, która wynosi ok. 20 m, z czego min. 3,5 m wyłączone jest spod zabudowy z uwagi na konieczność zachowania określonej przepisami odległości od budynków posadowionych na sąsiedniej działce nr [...], a dalsze 9 m - z uwagi na nieprzekraczalną linię zabudowy, to wyraźnie widać, że realne możliwości zabudowy nieruchomości są znikome, skoro maksymalna zewnętrzna szerokość domu jednorodzinnego miałaby wynosić niespełna 7 m. W ocenie skarżących doszło w ten sposób do ich "faktycznego wywłaszczenia", o którym mowa w wyroku Sądu Najwyższego z 13 czerwca 20123 r., sygn. IV CSK 680/12.
Skarżący podnieśli, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy godzi również w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz prawo własności. Wprawdzie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że własność może być ograniczana, ale może to nastąpić tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim to nie narusza istoty prawa własności, z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżących dokonana przez gminę ingerencja nie tylko nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, dla którego ustanowiono linię zabudowy, ale ten cel niweczy, uniemożliwiając harmonijną kontynuację faktycznie istniejącej na działkach sąsiednich linii zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlegał już kilkukrotnej weryfikacji sądu administracyjnego w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 309/17 z dnia 16 stycznia 2019 r. W wyroku tym sąd dokonał badania zgodności kwestionowanej uchwały pod kątem między innymi proceduralnej, stwierdzając jej zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczność ta świadczy o dochowaniu wszelkich wymogów formalnych w zakresie prowadzonego procesu planistycznego, a tym samym potwierdza legalność działań w tej materii organu uchwałodawczego Gminy Zabierzów.
Organ podkreślił, że skarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Wójt Gminy, sporządzając przedmiotowy plan miejscowy, wprowadził regulacje bezpośrednio z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., a w tej konkretnej sprawie z kierunkami rozwoju dla obszaru ograniczonego barierami komunikacyjnymi: drogą ekspresową nr S52 (dawna S7), drogą krajową nr 79, drogą gminną nr 601695 oraz linią kolejową nr 133. Wprowadzone regulacje prowadzą do zamierzonych skutków, co w przypadku nieruchomości Skarżących ma istotne znaczenie. Przedmiotowe działki nr [...], [...] i [...] obr. R. zlokalizowane są w miejscu, w którym kumuluje się wiele zagrożeń a w konsekwencji ograniczeń wynikających wprost z lokalizacji w "obszarze intensywnej urbanizacji", "obszarze kontynuacji zabudowy", "terenie z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" a także "zasięgu dopuszczalnych hałasów od kolei", na którym poziom dźwięku dla wskaźnika Ln (w porze nocnej) przekracza 50 dB, oraz usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie z "obszarem nowej zabudowy", "obszarem aktywizacji gospodarczej", "obszarem lokalizacji zabudowy wysokiej", "strefą koncentracji usług", "terenem przeznaczonym dla rozwoju funkcji usługowej", "terenem zamkniętym kolei", a także Specjalną Strefą Ekonomiczną, podstrefa Zabierzów.
Organ wskazał również wprowadzone regulacje są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym zbieżne są takie inwestycje celu publicznego jak: "Budowa obwodnicy Zabierzowa w ciągu drogi krajowej nr 79", modernizacja "Linii kolejowej nr 133 Dąbrowa Górnicza, Ząbkowice, Kraków Główny" a także "Budowa zabezpieczeń akustycznych w ciągu drogi ekspresowej S52 (dawna S7) w miejscowości Szczyglice i Rząska oraz węźle Balice I". Wszystkie te inwestycje stanowią inwestycje celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 6). Ich skupisko na tym obszarze wymagało zatem uwzględnienia stosownych rozwiązań w planie miejscowym. Wymienione inwestycje celu publicznego okalając obszar, na którym znajdują się działki skarżących skutecznie ograniczają możliwości wprowadzania i wyprowadzania ruchu pojazdów "z i do obszaru". Wprowadzenie bądź wyprowadzenie ruchu pojazdów z przedmiotowego obszaru całkowicie uniemożliwia zlokalizowana od południowego zachodu linia kolejowa nr 133, a także droga ekspresowa S52 (dawna S7) zlokalizowana po jego południowo wschodniej części.
Z możliwości rozładowania ruchu pojazdów z tegoż obszaru wykluczone jest również północne połączenie drogi gminnej nr 601695 (ul. K. w m. R. z drogą krajową nr 79 z powodu planowanego zjazdu tunelowego Obwodnicy Zabierzowa w ciągu drogi krajowej nr 79. Mając na uwadze powyższe ograniczenia, w planie miejscowym, a konkretnie na przedmiotowym obszarze zaproponowano jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne tj. wyznaczono drogę dojazdową oznaczoną symbolem 51KDD, spinającą istniejący układ komunikacyjny, a tym samym umożliwiono wprowadzanie i wyprowadzenie ruchu pojazdów z tegoż obszaru w kierunku drogi krajowej nr 79 (poza Obwodnicą Zabierzowa) na wysokości drogi dojazdowej do Specjalnej Strefy Ekonomicznej - podstrefa Zabierzów.
Organ podniósł również, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. W procedurze tej przewidziane są trzy momenty aktywnego współdziałania obywatela w kreacji ustaleń planu. Możliwości te daje art. 17 pkt 1 u.p.z.p. określający miejsce i termin składania wniosków do planu, art. 17 pkt 11 i art. 18 u.p.z.p. gwarantujący możliwość składania uwag do projektu planu, a także art. 17 pkt 9 u.p.z.p., umożliwiający w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu uczestnictwo w dyskusji publicznej. Wszystkie powyższe możliwości były mocno i w różnoraki sposób eksponowane przez Wójta Gminy Zabierzów, a ustalenia zaskarżonego planu są wynikiem rozważenia wszystkich argumentów, których przedstawienie dopuszcza ustawodawca w toku procedury planistycznej, bowiem celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie możliwości wpływu obywatela na treść przyszłego planu, a na pewno gwarancję rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć.
Organ wskazał, że skarżący zainicjowali udział w postępowaniu złożeniem wniosku do przedmiotowego planu ok. 2 miesiące po wyznaczonym terminie, wnosząc o zmianę przeznaczenia nieruchomości o numerach [...], [...], [...] obr. R. z rolnych na cel budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i usługowego. Na tak złożony wniosek otrzymali szczegółową informację w której poinformowano, iż przedmiotowy wniosek ze względów formalnych nie będzie podlegał rozpatrzeniu jako "wniosek do planu" niemniej jednak zostanie włączony jako materiał do dalszych prac nad projektem planu.
Jednocześnie w przedmiotowym piśmie skarżący zostali poinformowani o dalszych istotnych możliwościach uczestniczenia w procedurze sporządzania przedmiotowego miejscowego planu. Od tego momentu Skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej.
Organ wskazał, że sytuacja skarżących nie stanowi podstawy do twierdzenia, iż zostały naruszone ich jakiekolwiek prawa właścicielskie w takim stopniu, aby mówić o wadliwości aktu prawa miejscowego. Zwrócono uwagę, że ochrona prawa własności jako jeden z determinantów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do kolizji z innymi wartościami uregulowanymi w art. 1 ust. 2 cyt. aktu normatywnego. Dlatego też sporządzający plan miejscowy na podstawie procedury uzgodnieniowej towarzyszącej konstruowaniu miejscowego planu z właściwymi organami w zakresie ruchu komunikacyjnego określa pewne obostrzenia dla obszarów, co do których ograniczenia wymaga szczególny przepis prawa - wskazując na ochronę innych wartości w ramach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy zastosowaniu w tym przypadku władztwa planistycznego w uzasadnionym powyżej celu.
O naruszeniu władztwa planistycznego w zasadzie można mówić jeśli prowadzi ono do sytuacji w której albo określone ograniczenie w zakresie dysponowania nieruchomością stanowi zbyteczne tudzież nieuzasadnienie ingerowanie w sferę praw podmiotowych właściciela, albo w sytuacji działania organu, który tak naprawdę pozostawia władającemu nieruchomością tylko tzw. pozór prawa własności. W zawisłej sprawie nie doszło ani do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego, ani zastosowane obostrzenia nie pozostawią posiadaczowi nieruchomości pozoru prawa własności w zakresie rozporządzania nią i swobodnego dysponowania.
W ocenie organu nie sposób się zgodzić z twierdzeniem skarżących, jakoby skarżona linia zabudowy została wyznaczona z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz z przekroczeniem przysługującego gminie uprawnień w zakresie władztwa planistycznego, co stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności. Organ zauważył, że linia rozgraniczająca drogi oznaczona jako 51KDD w spornym miejscu została poprowadzona symetrycznie względem osi istniejącej działki nr [...] obr. R., a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynikła wprost z obowiązującego w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu § 7.1. w/w rozporządzenia, najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym dla klasy ulicy D (dojazdowej) wyniosła 10 m, natomiast obiekty budowlane w terenie zabudowy mogły być sytuowane zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych w odległości nie mniejszej niż 6 m dla drogi gminnej ogólnodostępnej, a taka została wprowadzona ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego.
Organ podkreślił dodatkowo, że wprowadzony ustaleniami planu, wewnętrzny układ komunikacyjny został oparty o siatkę istniejących gminnych dróg publicznych o klasie dojazdowej oraz spinający obwód komunikacyjny - łącznik zlokalizowany wzdłuż działki [...] obr. R. o parametrach drogi gminnej dojazdowej, od którego zgodnie z przywołanym wyżej art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m. Wyznaczona ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu droga dojazdowa oznaczona symbolem 51 KDD stanowi obwodnicę dużego kompleksu terenów mieszkaniowych oznaczonych jako 67MN o pow. ok 12,4 ha, 68MN o pow. ok. 2,8 ha oraz 63 MN o pow. 5,6 ha co w sumie stanowi pow. ok 20,8 ha terenów mieszkaniowych dla których zapewniony został ustaleniami miejscowego planu dojazd o klasie drogi D (dojazdowej).
Mając na uwadze znaczne ograniczenia w zakresie wyprowadzenia i wprowadzenia ruchu pojazdów związane z barierami komunikacyjnymi na obrzeżach przedmiotowego obszaru opisanymi na wstępie, zaproponowano jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne tj. wyznaczono drogę dojazdową oznaczoną symbolem 51 KDD, spinającą istniejący układ komunikacyjny, a tym samym umożliwiono wprowadzanie i wyprowadzenie ruchu pojazdów z tegoż obszaru w kierunku drogi krajowej nr 79 (poza Obwodnicą Zabierzowa) na wysokości drogi dojazdowej do Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Podkreślono nadto, że organ planistyczny ma prawo wyznaczyć nieprzekraczalne linie zabudowy względem dróg publicznych, kierując się interesem społecznym publicznym, nawet przy stanowczym sprzeciwie właścicieli nieruchomości. Inne podejście do wspomnianego zagadnienia godziłoby wprost w istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego (vide Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r. II OSK 1804/10). Określenie układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym jest to pojęcie szerokie odnoszące się do całej jednostki urbanistycznej, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd między innymi powstała konieczność określenia warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że układ komunikacyjny powinien stanowić podstawę dla prawidłowego ujęcia ruchu i najlepszego obsłużenia mieszkańców, umożliwiając im uzyskanie maksimum oszczędności czasu na podróż (por. S. Cieślakowski, Podstawy planowania układów komunikacyjnych).
Organ podniósł wreszcie, że skarżący upatrują wyznaczenie linii zabudowy jako działanie sprzeczne z prawem, gdyż godzi to w sferę ich prawa własności w sposób, jaki ich zdaniem narusza to istotę prawa własności. W ocenie organ tak nie jest, skoro linia ta ogranicza ich prawo własności, ale - jak sami wskazują - pozostawiając możliwość zabudowy na pozostałej części działki. Nieruchomość skarżących nie traci przez to budowlanego charakteru. Planowanie przestrzenne ma to do siebie, że część właścicieli, która nie zgadza się ze swoim przeznaczeniem nieruchomości zawsze wywodzi, że takie działania godzą w ich konstytucyjne prawo do ochrony własności.
Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że strona skarżąca nie wykazała dostatecznie pogwałcenia przepisów prawa przez kwestionowany plan miejscowy, wszak ład przestrzenny jest jednym z determinantów w procesie planistycznym. Podejmując jednak akt prawa miejscowego regulujący kierunek zagospodarowania danej jednostki projektowej nie można również nie brać pod uwagę pozostałych determinantów, które w tym konkretnym przypadku ze względu na nagromadzenie się na tym obszarze inwestycji celu publicznego rozmaitego rodzaju wymagają zapewnienia odpowiedniej komunikacji, która z założenia winna spełniać wymogi bezpieczeństwa. Chybionym jest argument mówiący o innym korzystniejszym sposobie ukształtowania prawa własności w stosunku do działek sąsiadujących, na które powołują się Skarżący. W planowaniu przestrzennym powoływanie się na inne unormowanie prawa własności w stosunku do innych działek z zasady jest twierdzeniem niewłaściwym, gdyż tworzenie ładu urbanistycznego nie polega na lustrzanym odbiciu dla poszczególnych nieruchomości tych samym uregulowań w zakresie korzystania z prawa własności.
Gdyby tak było, to w zasadzie stosowanie przepisów prawa przestrzeni byłoby po prostu zbędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że plan miejscowy sankcjonuje również istniejący stan na gruncie, a więc kreator przestrzeni przede wszystkim bada historię planistyczną. Odwołanie się do passusu działki sąsiada dla postawienia tezy o nierównym i nieproporcjonalnym działaniu organu planistycznego jest o tyle chybione, że działki na jakie powołują się skarżący były zabudowane jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanego planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem.
W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.
Wobec tego skarżący, jako właściciele nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości R. w Gminie Zabierzów, mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnych nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności, wobec czego przesłankę wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej Sąd uznał za spełnioną.
Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w wyniku której zapadły następujące orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2016., sygn. II SA/Kr 669/16, uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 209/17, w wyniku czego zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt 314/19 (oddalający skargę), a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1084/16 (oddalający skargę).
Odnosząc się do meritum sprawy, należy wskazać, że zasadniczym problemem w przedmiotowej sprawie był sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżących. W ocenie skarżących organ planistyczny, wyznaczając ją, naruszył granice władztwa planistycznego.
Analizę tego problemu rozpocząć wypada od przypomnienia aksjomatu, zgodnie z którym, choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Podkreślenia wymaga też, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24).
Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdził bowiem, że w zakresie działek o numerach [...], [...], [...] sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w części obejmującej ww. działki skarżących.
Sporna linia zabudowy wyznaczona została bowiem na terenie 67 MN sąsiadującym z terenem 51 KD w taki sposób, że "przecina" zabudowę istniejącą na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...], zlokalizowanych (podobnie jak działki skarżących) wzdłuż planowanej drogi dojazdowej na terenie [...] Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że tak wyznaczona linia zabudowy nadmiernie ingeruje w prawo własności skarżących. Ze względu na konfigurację, kształt i położenie działek skarżących wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy powoduje, że jedynie w niewielkim zakresie będzie możliwa ich zabudowa.
Nieprzekonująca były argumentacja organu, który odwoływał się do konieczności zapewnienia właściwego układu komunikacyjnego dla obsługi m.in. terenów mieszkaniowych, których częścią jest obszar 76MN, na którym znajdują się działki skarżących, a w związku z tym do konieczności uwzględnienia przepisów regulujących lokalizację zabudowy od drogi publicznej i wymaganą szerokością pasa drogowego przyszłej drogi na działce nr [...] (w miejscowym planie teren 51 KDD), jak też zasady ładu przestrzennego w granicach przysługującego organom administracji władztwa planistycznego. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionowali ustaleń miejscowego planu w zakresie układu komunikacyjnego, w tym w odniesieniu do terenu [...] Przedstawionych racji organu nie kwestionuje również Sąd. Rzecz jednak w tym, że argumentacja dotycząca uwarunkowań komunikacyjnych w okolicznościach sprawy nie przekłada się bezpośrednio na kwestionowany przez skarżących parametr linii zabudowy.
W ocenie Sądu nie stoi na przeszkodzie innemu wyznaczeniu linii zabudowy w przedmiotowej sprawie także art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 470) określający odległości obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten stanowi, że w terenie zabudowy odległość ta od ogólnodostępnej drogi gminnej powinna wynosić co najmniej 6 m. Przepis ten stanowi o odległości zabudowy od krawędzi jezdni, a nie od granicy terenu tras komunikacyjnych (w przedmiotowej sprawie 51 KDD). Krawędzi jezdni nie można, co oczywiste, utożsamiać z linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie. Jezdnia, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 5 przywołanej ustawy o drogach publicznych, stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów.
Droga zaś stanowi, wedle art. 4 pkt 1 w zw. z pkt 2 ustawy o drogach publicznych, część pasa drogowego, będącego wydzielonym liniami granicznymi gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Czym innym jest wobec tego konieczność zachowania odległości od dróg publicznych, a czym innym wyznaczenie linii zabudowy. Weryfikacja obowiązku zachowania odległości od krawędzi jezdni następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych, przy czym, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust.
1. Tymczasem linia zabudowy, jako obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, służy przede wszystkim określeniu warunków sytuowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, a tym samym kształtowaniu ładu przestrzennego, nie zaś realizacji innych wartości, którym służą regulacje określające odległości zabudowy od dróg, czy też przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane.
Sąd stwierdził zatem, że organ nie wykazał braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy na działkach skarżących w inny sposób, mniej ograniczający prawo zabudowy skarżących, a jednocześnie z uwzględnieniem istniejącej na działkach sąsiednich zabudowę, z poszanowaniem ładu przestrzennego. Ład przestrzenny bowiem powinien być główną determinantą wyznaczenia linii zabudowy w miejscowym planie. Nie jest jednak tak, jak zdają się twierdzić skarżący, że w procesie planistycznym uwzględnianie ładu przestrzennego oznacza konieczność nawiązania d o zabudowy już istniejącej, czy nawet odwzorowania jej. Zabudowa istniejąca może bowiem burzyć ład przestrzenny. Jednoznaczne nawiązanie do istniejącej zabudowy przyjmuje się w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które znajduje zastosowanie w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie obowiązuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ograniczeń takich nie wprowadzają przepisy regulujące sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem organ planistyczny ma większą swobodę w wyznaczaniu linii zabudowy, czy to w formie linii "nieprzekraczalnej", czy to "obowiązującej", a tym samym - większą możliwość kreowania rozwiązań przestrzennych (J. Szlachetko, "O prawnych problemach ustalania linii zabudowy w polityce przestrzennej. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych", Rocznik Lubuski, T. 45, cz. 2, 2019, s. 78). W konsekwencji, większa swoboda organu planistycznego (w porównaniu z organem ustalającym warunki zabudowy) pozwala na pełniejszą realizację zasady ładu przestrzennego.
Jednak w okolicznościach kontrolowanej sprawy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości skarżących, bez wyraźnego wykazania uwarunkowań ładu przestrzennego stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, prowadzące do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących. Biorąc pod uwagę sytuację właścicieli działek już zabudowanych i sytuację skarżących można również zgodzić się, że doszło tu do naruszenia zasady równości wobec prawa. Skoro istnienie zabudowy na działkach sąsiednich nie niweczy realizacji inwestycji celu publicznego przewidzianych w miejscowym planie, zwłaszcza drogi na terenie 51KDD, a nie wykazano odmiennych uwarunkowań w stosunku do nieruchomości skarżących różnicujących ich sytuację względem właścicieli innych nieruchomości na tym obszarze, należało przyjąć, że zasada równości wobec prawa doznała w tej sytuacji uszczerbku.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza istotnie zasady sporządzania planu miejscowego, o czym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego planu w zakresie działek nr [...], [...], [...]. Sąd wyszedł poza granice skargi, w której skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności ustaleń planu w zakresie linii zabudowy na wymienionych działkach. Działając na podstawie art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd uznał jednak za konieczne stwierdzenie nieważności planu w zakresie działek. Stwierdzenie nieważności uchwały tylko w zakresie linii zabudowy doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której obowiązujący plan miejscowy pozbawiony byłby obligatoryjnego elementu, wymaganego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zważywszy na to, że działki skarżących znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę, plan miejscowy pozbawiony linii zabudowy byłby planem istotnie wadliwym.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.