Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 K.p.a. odmówił uchylania własnej decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 27 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy w obszarze nieruchomości oznaczonych jako dz. nr [...], [...], położonych w jedn. ewid. C. - miasto, obręb C. przy ul. [...] w C. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, V kondygnacyjnego (IV kondygnacje mieszkalne) do [...] mieszkań, z garażem w kondygnacji przyziemia wraz z infrastrukturą techniczną, z budową parkingu na [...] miejsc postojowych oraz ciągów pieszo-jezdnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. F., postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy celem zbadania, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, a także, czy bez własnej winy nie brał w nim udziału. W ww. zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy M. F. nie był uznany za stronę postępowania. O wydaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy, wnioskodawca dowiedział się 12 października 2021 r. M. F. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, dz. nr [...] obręb C., graniczącej punktem narożnym z działką objętą ustaleniami warunków zabudowy, tj. z dz. nr [...] i powinien występować jako strona postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Działka ozn. nr [...] jest zabudowana i znajduje się na niej V kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny nr 3 przy ul. [...] w C..
Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określony przez inwestora obszar oddziaływania dla wnioskowanej inwestycji o ustalenie warunków zabudowy był tożsamy z granicą terenu, na którym planowana jest inwestycja i obejmował działki nr [...] i [...].
Za strony postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem. Organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z,p. w zw. z art. 28 k.p.a. Przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok: NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt l OSK 178/18). Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę.
Zdaniem wnioskodawcy objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja, polegająca na budowie V kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, będzie oddziaływać na stanowiącą jego własność nieruchomość, w zakresie generowania hałasu, ruchu ulicznego, zacienienia, utrudnień z miejscami parkingowymi. Inwestycja będzie miała wpływ na bezpieczeństwo pożarowe i zaburzy harmonię istniejącego układu urbanistycznego osiedla, a przesłonięcie i ograniczenie dostępu do światła może być skutkiem obniżenia wartości lokali w znajdującym się na nieruchomości budynku.
Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji względem granic działek sąsiednich, wobec czego w postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji planowanej inwestycji. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji, w tym zagospodarowanie terenu będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnym, czyli przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor będzie dysponował stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Uznał także, że powołane przez wnioskującego o wznowienie przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić samoistnej podstawy uzyskania legitymacji strony postępowania.
Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że istnieje związek pomiędzy naruszeniem w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy normy administracyjnego prawa materialnego, a ograniczeniem w korzystaniu przez właściciela z jego nieruchomości można byłoby stwierdzić posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego. Organ ustalił, że nie doszło do takiego naruszenia prawa materialnego. Z materiału dowodowego nie wynika, aby zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmował nieruchomość będącą własnością wnioskodawcy.
Ponadto nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy ma inny dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa decyzja nie przewiduje obsługi komunikacyjnej dla planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez istniejący układ komunikacyjny, z którego korzystają mieszkańcy położonego na działce ozn. nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek bądź oceny wystarczającej ilości miejsc parkingowych, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie nie mają wpływu na ustalenie interesu prawnego osób wnoszących o wznowienie postępowania.
Dlatego też Burmistrz ocenił, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, który legitymowałby jego udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na dz. ozn. nr [...], [...] położonych w jedn. ewid. C. - miasto, obręb C. przy ul. [...] w C. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. F. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 1, 2 i 7, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wyjaśnił, że jest współwłaścicielem budynku oznaczonego nr [...] przy ul. [...] w C., położonego na działce nr [...] oraz właścicielem lokalu znajdującego się w tym budynku. Zarzucił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest – spośród wszystkich bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną działek - nieruchomością, na którą projektowana inwestycja będzie oddziaływać najbardziej, gdyż budowa pięciokondygnacyjnego budynku planowana jest na działce znajdującej się w odległości 5 m od południowej elewacji budynku położonego przy ul. [...] w C.. Planowana zabudowa ograniczy naświetlenie lokali, ogrzewanie elewacji, spowoduje generowanie hałasu, wpłynie na bezpieczeństwo pożarowe budynku.
Odwołujący się podkreślił, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: linii zabudowy, wysokości i długości elewacji frontowej, maksymalnej wysokości budynku, z uwagi na fakt związania organu administracji budowlanej wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy rzutuje w bezpośredni sposób na prawa właścicieli lokali w tym budynku.
Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał także, że właściciel nieruchomości, na którą planowana inwestycja może niekorzystnie oddziaływać, który nie zostanie dopuszczony do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, nie będzie miał możliwości obrony swych praw zgodnie z przepisem art.6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji może to powodować, że decyzja, choć sama w sobie nie skutkuje naruszeniem praw, do takiego naruszenia doprowadzi, bo na etapie realizacji inwestycji nie będzie już mógł on doprowadzić do wypełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa".
Nadto zarzucił, że podstawą ustalenia istnienia interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być dopiero stwierdzenie "naruszenia interesu prawnego danej osoby", ale już możliwość zagrożenia czyichś praw.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/123/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] pozostająca we współwłasności odwołującego nie graniczy z terenem inwestycji (kubaturowej), gdyż graniczy jedynie punktem narożnym z działką stanowiącą teren inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podzieliło ocenę organu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że odwołującemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot w/w zamierzenie inwestycyjne. Zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nie ogranicza możliwości zabudowy działek wnioskodawcy zarówno z punktu widzenia planistycznego jak i prawnobudowlanego.
Stwierdziło także, że "z akt sprawy wynika, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamknie się w granicach terenu, na którym planowana jest inwestycja", że M. F. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. Chrzanów, która jedynie graniczy punktem narożnym z działką objętą ustaleniem warunków zabudowy", że działka pozostająca we współwłasności w/w nie znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania terenu inwestycji" oraz że "kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek bądź oceny wystarczającej liczby miejsc parkingowych, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postepowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postepowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Kolegium wyraziło również pogląd, że w rozpoznawanym przypadku nie można wyprowadzić interesu prawnego z art.6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. F., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a w zw. z art. 1, 2 i 7, art. 6 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 K.c. poprzez przyjęcie, że Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej w C. (wydaje się, że na skutek błędu nie wymieniono tu nazwiska skarżącego - jednobrzmiące skargi złożone w innych sprawach) nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, zakończonym decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 lipca 2020 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny prawnej istnienia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu.
Nie sposób nie odnieść wrażenia, że oceny tej dokonano niejako w oderwaniu od przedmiotu postępowania o wydanie warunków zabudowy i celu tego postępowania. Organ II instancji przeniósł na grunt postępowania o wydanie warunków zabudowy pojęcie obszaru oddziaływania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, utożsamiając pojęcie "obszaru oddziaływania" występujące w przepisach prawa budowlanego z "zasięgiem oddziaływania", którym to pojęciem posługuje się orzecznictwo w odniesieniu do postępowania o wydanie warunków zabudowy, a pojęć tych z uwagi na różne cele jakie realizowane są przez te dwa postępowania nie można utożsamiać. Celem postępowania o wydanie warunków zabudowy nie jest bowiem odniesienie się do warunków technicznych, jakie budynek ma spełniać, lecz określenie dopuszczalnych parametrów planowanej inwestycji z punktu widzenia zasad prawidłowego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc przede wszystkim z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Prawo własności jest prawem o charakterze "niejednorodnym", a interes prawny wynikający z tego prawa należy uwzględniać mając na uwadze wieloaspektowość tego prawa.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 2 określają pojęcie ładu przestrzennego wskazując, że należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; jednocześnie nakazują uwzględniać na mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 prawo własności i w przepisie art. 6 ust. 2 wskazują, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
- 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Ochrona tego interesu prawnego polega między innymi na prawie udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla sąsiadującej nieruchomości nie tylko wówczas, gdy jak w przypadku skarżącej jest ona nieruchomością graniczącą bezpośrednio z działką, na której prowadzona ma być inwestycja, ale przede wszystkim, jeśli znajduje się na obszarze objętym analizą urbanistyczną.
Ochrona interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dotyczy także ochrony wynikającego z prawa własności prawa do takiego kształtowania przestrzeni, na której położona jest nieruchomość skarżącego by było ono zgodne z ładem przestrzennym, o którym mówi ustawa i realizowana może być jedynie poprzez przyznanie statusu strony co umożliwia zgłaszanie uwag i zaskarżanie decyzji wydanych sprzecznie z zasada dobrego sąsiedztwa i mogących naruszać ład przestrzenny. Zagospodarowanie działki niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa narusza bowiem chroniony prawem interes osób trzecich, czyli właścicieli nieruchomości położonych na analizowanym obszarze, jeśli prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego. Tak wąskie rozumienie interesu prawnego, jakie prezentuje organ II instancji, prowadzi do wykluczania właścicieli sąsiednich nieruchomości z udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie rozważać przypomnieć wypada, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Pierwszy etap tzw. wstępny (wyjaśniający) rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.) albo podjęciem postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Drugi etap, tzw. właściwy, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, a kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania.
W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12. s. 532).
Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29 marca 2006 r. II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37).
Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - jest zatem uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia, jak przyjął organ I instancji.
Przysługiwanie konkretnemu podmiotowi interesu prawnego uzasadnia przyznanie statusu strony postępowania, z czym z kolei wiąże się możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Należy podkreślić, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, przymiot strony przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a.
O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). Wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu wniosek powinien m.in. zawierać mapę obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Wreszcie, uwzględnienie interesów wynikających z prawa własności w procesie planowania przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Oddziaływanie inwestycji na inną nieruchomość niekoniecznie musi wiązać się z bezpośrednim sąsiedztwem. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1453/20 (opublikowano w centralnej bazie orzeczeń CBOIS), ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowanej nieruchomości i planowanej zabudowy wielorodzinnej nie jest bez znaczenia, jakie warunki zostaną określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to może się okazać, że właściciel sąsiedniej (ale nie bezpośrednio sąsiadującej) nieruchomości powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie jego nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji.
Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2023 r. sygn. OSK 887/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest nie tylko wymogiem stawianym inwestorowi, ale także uprawnieniem właściciela sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze analizowanym" (publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń na stronie NSA - CBOIS).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić trzeba, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została przedłożona kserokopia mapy nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem (a zawierającej pieczątkę, że dane ewidencyjne przedstawione na kopii mapy ewidencyjnej nie spełniają wymagań rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz standardów technicznych), na której ktoś zaznaczył linią zieloną granice działek, a linią czerwoną granice obszaru oddziaływania (k.6 a.a.). Załącznik ten nie został podpisany. Organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że oddziaływanie inwestycji ograniczone będzie do terenu inwestycji.
Nadto, zauważyć należy, że we wniosku o wznowienie z dnia 8 listopada 2021 r. M. F. nie powoływał się wyłącznie na ustaloną przez organy okoliczność, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] obręb C., graniczącej punktem narożnym z działką objętą ustaleniami warunków zabudowy (dz. nr [...]), ale również na fakt, że działka nr [...] na pozostałym obszarze oddzielona jest od działki inwestycyjnej nr [...] jedynie działką nr [...], objętą tą samą księgą wieczystą co działki nr [...] i [...], tworząc z nimi jedną nieruchomość, przy czym granica działki inwestycyjnej oddalona jest od elewacji południowej budynku położonego na działce nr [...] jedynie o około 5 m. We wniosku o wznowienie wskazał również, że realizacja planowanej budowy, skutkująca znaczącym ograniczeniem dostępu światła słonecznego do jego lokalu oraz zmianą widoku z zieleni na ścianę budynku odległego o 10 m, może spowodować obniżenie wartości tego lokalu.
Zauważyć zatem należy, że co do tych ostatnich okoliczności organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a odmowa przyznania skarżącemu statusu strony miała za podstawę wyłącznie fakt punktowego graniczenia terenu inwestycji z działką nr [...].
Zważywszy, że skarżący powoływał się na fakt, że jest właścicielem lokalu w budynku położonym przy ul. [...] w C., i to posiadającym okna na elewacji południowej, to poczynione przez organy ustalenia są niewystarczające.
Ustalenie Kolegium, że M. F. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. C., która jedynie graniczy punktem narożnym z działką objętą ustaleniem warunków zabudowy" oraz że działka pozostająca we współwłasności w/w nie znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania terenu inwestycji" ocenić należy jako wątpliwe i sprzeczne z dowodami zebranymi w toku postępowania, w szczególności z wydrukami z księgi wieczystej i informacji z rejestru gruntów (k.16, k.38. k.105 tomu II akt administracyjnych).
Organy w ogóle nie zbadały, czy skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego znajdującego się w domu wielomieszkaniowym usytuowanym na działce nr [...], położonym przy ul. [...] w C.. Z wyżej przytoczonych twierdzeń skarżącego wynikało, że okna jego lokalu położone są na elewacji południowej domu przy ul. [...] w C.. Okoliczność tę należało jednoznacznie ustalić, gdyż mogła mieć istotny wpływ na dokonanie oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Nadto, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu SKO w Krakowie, że "kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek bądź oceny wystarczającej liczby miejsc parkingowych, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postepowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy".
Jak wyżej przedstawiono, w art.52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o "obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać". Chodzi więc o każdy rodzaj oddziaływania, w tym również zacienianie, który to aspekt projektowanej inwestycji regulowany jest przepisami prawa budowlanego. Jednakże przyjęcie założenia, że dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę możliwe będzie realizowanie prawa do ochrony interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, może spowodować, że ochrona ta będzie iluzoryczna. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ jest bowiem związany parametrami ustalonymi w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy - ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku organu, ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona właśnie m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15).
O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.
Istotne jest, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane (patrz: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2415/17).
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i w tym stanie rzeczy orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do powyższych wskazań, rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zakresu oddziaływania inwestycji i co za tym idzie dokonanie oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony.
Na marginesie zaznaczyć należy, że Sądowi znane są wyroki zapadłe w WSA w Krakowie w sprawach sygn. II SA/Kr 200/23 i II SA/Kr 201/23. Po pierwsze, dotyczyły one innych skarżących wnioskujących o wznowienie przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Po drugie, formułowanie tez o braku wykazania indywidualnego interesu prawnego skarżących (przy przyjęciu istnienia interesu oprawnego wspólnoty mieszkaniowej) na aktualnym etapie postępowania jest przedwczesne. Bowiem dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego możliwe będzie dokonanie oceny co do istnienia interesu prawnego skarżących w byciu stroną postepowania o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.
O kosztach nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego reprezentowanego przez radcę prawnego.