Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].10.2002r, wydaną na podstawie art.40 ust. l i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 139) oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi oraz budowie budynku gospodarczego na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w [...] Burmistrz Gminy i Miasta w [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1992r, wnioskowane do zabudowy działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem A1-MW,MN,U - tereny zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych.
Realizacja według opracowania szczegółowego. W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych, zatwierdzonym uchwałą z dnia 6 grudnia 1994r, przedmiotowe działki znajdują się w obrębie terenu oznaczonego symbolem l MN - tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Linie zabudowy oraz usytuowanie projektowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych według oznaczeń na rysunku planu w skali l: 500. Obowiązują zasady i zalecenia zawarte w ustaleniach generalnych.
Działki inwestora, jakkolwiek położone są w obrębie terenów budowlanych, to granice ich nie pokrywają się z wyodrębnionymi liniami rozgraniczenia. Ustalenia generalne (pkt 5.1) posiadają następujący zapis: " ustalenia generalne ą podstawą do ustalenia informacji o terenie oraz do podejmowania innych decyzji realizacyjnych, jak również opracowania projektu wyznaczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i usługowego."
Również z wyjaśnień przyjętych rozwiązań (pkt 3.1) wynika, że realizację budynków na terenie projektowanego osiedla należy przewidzieć po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działek.
W świetle tych ustaleń wnioskowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne w sposób proponowany przez inwestora nie jest zgodne z ustaleniami planu.
W odwołaniu od tej decyzji A. P. zarzucił, że określona przez niego lokalizacja budynku gospodarczego jest dokładnie taka jak w rysunku planu szczegółowego. Budynek mieszkalny chciałby przesunąć, w stosunku do rysunku planu, w głąb działki, tak jak zaprojektowano w planie budynek mieszkalny na działce położonej po wschodniej stronie jego nieruchomości.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2002r znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepis art.40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15 póz. 139 z 1999r/ stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z przepisem art.43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji co do sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu.
Analiza przytoczonych przez organ I instancji ustaleń tekstowych planu szczegółowego wskazuje, że linie zabudowy oraz usytuowanie projektowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych muszą być zgodne z rysunkiem planu w skali l: 500. Linia zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych jest podstawowym elementem planu. Odstępstwa od ustaleń planu dotyczących podstawowych elementów planu mogą być dokonywane tylko w trybie aktualizacji planu.
Organ stwierdził, że inwestor we wniosku określił, że budynek mieszkalny przewidział na działkach nr [...] i [...], a budynek gospodarczy na działce nr [...].
Zgodnie z planem szczegółowym budynki mieszkalne mogą być usytuowane we frontowej części działek wyznaczonych planem, a budynki gospodarcze -na zapleczu działek - jako cztery zbliźniaczone budynki, usytuowane w miejscu graniczenia 4 sąsiednich działek.
Nadto, zgodnie z planem (pkt.5.3 ustaleń generalnych) istnieje możliwość realizacji małych budynków gospodarczych do 30 m kw. za wyjątkiem pasa terenu przyległego do zieleni urządzonej oraz wzdłuż ulicy w zachodniej części terenu.
W analizowanym przypadku granice terenu wnioskowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami terenu ustalonymi planem, a linia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego odbiega od linii zabudowy ustalonej w planie. Powierzchnia projektowanego budynku gospodarczego przekracza maksymalną powierzchnię przewidzianą dla tego typu budynków w planie miejscowym.
Organ stwierdził, że plan miejscowy nie daje inwestorowi możliwości "dobrowolnego" ustalania linii zabudowy projektowanych budynków.
Teren objęty wnioskiem nie jest wystarczający do zrealizowania zamierzonej inwestycji, gdyż jego granice znacznie odbiegają od granic terenu wyznaczonych planem miejscowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pozytywna dla inwestora decyzja może zapaść jedynie wówczas, gdy granice terenu objętego wnioskiem będą pokrywać się z granicami terenu wynikającymi z planu, linia zabudowy dla budynku mieszkalnego i gospodarczego będzie zgodna z tym planem, a ponadto powierzchnia budynku gospodarczego nie przekroczy powierzchni granicznej ustalonej w planie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. podtrzymał zarzuty odwołania.
Nadto podał, że wniosek inwestora w ogóle nie musi zawierać szkicu usytuowania budynków na działce. Szkic przedłożony przez inwestora nie może być zatem dla organu wiążący.
To organ ma określić linie rozgraniczające inwestycji i nie może być związany zbędnym szkicem załączonym przez wnioskodawcę. Kwestionowanie nie skonkretyzowanych, bo nie wyrażonych w projekcie budowlanym zamierzeń inwestora nie może spowodować wydania decyzji odmownej.
Organ winien pozytywnie rozpoznać wniosek, bo zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. W decyzji mogły być zawarte wszystkie elementy korygujące wniosek. W każdym razie organ naruszył przepis art.9 i 10 kpa.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że inwestor, na mapie stanowiącej załącznik do wniosku, określił granice terenu objętego wnioskiem oraz sposób zagospodarowania terenu. Elementy te nie są zgodne z planem szczegółowym.
W razie wystąpienia braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu, należało wydać decyzję odmowną.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
W myśl art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).
W wyniku dokonanej oceny skonstatować należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.
Zaczynając od uwag ogólniejszych, stwierdzić należy, że zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz.139 -tekst jedn. z późn.zm.).
Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy).
Zatem organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji sprzecznej z funkcją przewidzianą dla tego terenu w ustaleniach planistycznych.
Miejscowy uproszczony plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla domków jednorodzinnych w [...] - ulica [...], uchwalony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984r o planowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 4.10.1991r o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 103poz.4460.
Jak wynika z treści uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1994r plan ten stanowi załącznik do uchwały.
W paragrafie 2 uchwały postanowiono, że ścisłe granice opracowania planu uproszczonego nanosi się graficznie na rysunku i matrycy rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W obrębie tych granic obowiązują ustalenia planu uproszczonego.
Zgodnie z przepisem art.67 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2.
Stosownie do przepisu art.8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.
Rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja.
Rysunek planu znajdujący się na karcie 21 przedłożonych akt administracyjnych został sporządzony na mapie zasadniczej sytuacyjno-wysokościowej, przyjętej do zasobu w dniu [...].07.1993r, z zaznaczeniem numerów i granic działek ewidencyjnych.
Rysunek zawiera linie ciągłe rozgraniczające tereny istniejące oraz linie przerywane rozgraniczające tereny postulowane.
Według art.4 ust.4 pkt l ustawy z dnia 4.10.1991 r plan uproszczony powinien ustalać co najmniej granice terenów budownictwa mieszkaniowego.
Według art.27 ust.l ustawy z dnia z dnia 12 lipca 1984 r.o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne.
W myśl przepisu art.10 ust. l pkt l ustawy z dnia 7.07.1994r w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,
Stosownie do punktu 7 tego przepisu, można też w planie ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.
Przedmiotowy plan dla terenu osiedla domków jednorodzinnych w [...] zasad podziału terenów na działki budowlane nie określa. W punkcie dotyczącym wyjaśnienia przyjętych rozwiązań (pkt3.1) przyjęto jedynie: "na terenie projektowanego osiedla przewiduje się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z możliwością realizacji budynków mieszkalnych bliźniaczych na większych działkach o szerokości pozwalającej na ich usytuowanie (po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działki).
Oznacza to, że po pierwsze: skoro w planie przewidziano możliwość sytuowania budynków bliźniaczych, których nie wrysowano w planie, to znaczy, że możliwe są korekty rysunku planu, a po drugie, że w rysunku planu wrysowano jedynie postulowane, a więc nie wiążące kształty działek budowlanych.
Nieuprawniony jest zatem pogląd organów, iż w przypadku zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizację budynku należy przewidzieć po uprzednim dokonaniu wtórnego podziału działek, a sprzeczność z planem polega na tym, że granice działki inwestora nie pokrywają się z wyodrębnionymi liniami rozgraniczenia (organy nie określiły zresztą co to są linie rozgraniczenia).
Następnie przytoczyć należy brzmienie pkt 4 tekstu planu szczegółowego:
"Za podstawowe elementy planu uznano:
1/ przestrzenną i funkcjonalną strukturę obszaru opracowania, 2/ sposób zagospodarowania terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczenia przy uwzględnieniu następujących elementów;
- - linie zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych,
- - podstawowe zasady kształtowania zabudowy, 3/ zasady przebiegu ulic wewnętrznych i dróg zewnętrznych.
4/ system gospodarki wodno-ściekowej.
Odstępstwa od ustaleń planu dotyczące podstawowych elementów planu mogą być dokonywane tylko w trybie aktualizacji planu."
Dalej zauważyć należy, że projektowane budynki nie znajdują się jednakowej odległości od krawędzi projektowanej ulicy.
Skoro w opisie do symboli 01 KD i 02 KD zawarto ustalenie, iż odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni ma wynosić minimum 10 m, to rzeczą organu było wyjaśnienie, jakie znaczenie ma treść tego zapisu dla wykładni ustaleń dla obszaru 1 MN.
Jak już wcześniej wyjaśniono związanie rysunkiem planu nie jest bezwzględne.
Zapis w rysunku planu "linie rozgraniczające tereny - postulowane" nie oznacza zakazu budowy na działkach o innej niż postulowana konfiguracji.
W ustaleniach generalnych przyjęto dopuszczenie do realizacji małych budynków gospodarczych (do 30 m kw. powierzchni ogólnej).
W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości ograniczać mogą jedynie obowiązujące przepisy prawa.
Przechodząc do kolejnych kwestii przytoczyć należy treść art.41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r:
"1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego.
- 2. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:
- 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,
- 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.
Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Jednakże wrysowanie na mapę stanowiącą załącznik wniosku "propozycji" (jak podano we wniosku) usytuowania obiektu budowlanego wykracza poza obligatoryjną treść wniosku i nie może być wiążące dla organu. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.1999r sygn.II SA/Ka 970/97 OSS 1999/47105, w którym stwierdził, że obojętne jest, w jaki sposób inwestor sformułował swoje żądanie, skoro to na organie ciąży obowiązek ustalenia, co zamierza on budować ł jaka jest wykładnia niejasnego zakazu mogącego dotyczyć planowanej budowy.
Jeżeli organ uznał, że wniosek nie jest zgodny z obowiązującymi wymogami, winien wezwać o jego uzupełnienie, a nie stosować najsurowszą sankcję w postaci odmowy wydania decyzji.
Rzeczą organu było, po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestora (budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego) jest zgodne z planem, określenie w decyzji szczegółowych warunków usytuowania projektowanych obiektów, a nie wydanie decyzji odmownej.
Stosownie do przepisu art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można, odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2.
W końcu należy organom obydwu instancji wytknąć i to, że:
- - załączniki graficzne do decyzji nie są podpisane przez osobę podpisującą decyzję. Załącznik decyzji stanowiąc jej integralną część winien spełniać te same warunki formalne co sama decyzja,
- - wątpliwa jest identyfikacja działek inwestora dokonana na załączniku graficznym nr 2,
- - brak określenia w załączniku graficznym nr l obszarów l MN, 01 KD, 02 KD uniemożliwia weryfikację twierdzenia organu, że zamierzone przez inwestora usytuowanie budynków jest sprzeczne z rysunkiem planu,
- - brak w aktach wypisu z ogólnego planu miejscowego.
Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.