Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu Gminy R. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 października 2022 r., znak SKO.Rol/4172/26/2022, którą uchylono decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 5 lipca 2022 r. znak RO-V.7151.3.23.2021 odmawiającą umorzenia kwoty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca zawnioskowała w piśmie z 30 marca 2021 r. o umorzenie całości należności finansowych wynikających z decyzji Starosty T. z 26 marca 2021 r. o ustaleniu należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Skarżąca wskazała, że wyłączone grunty rolne dotyczą budowy ścieżki rowerowej typu pumptrack na działce nr [...] w miejscowości O. Zdaniem skarżącej ścieżka, jako obiekt ogólnie dostępny, służyć ma zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury fizycznej i turystyki obejmując tereny rekreacji i urządzeń sportowych.
Decyzją z 5 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił umorzenia kwoty 35 580,60 zł jednorazowej należności oraz kwoty 48 963,60 zł opłat rocznych za lata 2021-2030. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie spełniono część przesłanek z art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), bowiem organ stwierdził niemożność zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, a obszar wyłączenia gruntów nie przekracza 1 ha. Organ jednak zaznaczył, że umorzenie nie może zostać zastosowane, bowiem przedmiotowa inwestycja nie jest celem publicznym zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Organ zaznaczył, że inwestycja co prawda otrzymała dofinansowanie w programie "[...]" z Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, jednak samo finansowanie nie jest wystarczające do uznania inwestycji jako inwestycji celu publicznego, jak również nie jest to równoznaczne z budową obiektu sportowego.
W ocenie organu budowa pumptracka stanowi rodzaj przedsięwzięcia o charakterze sportowo-rekreacyjnym dla pewnej, określonej grupy docelowej. Korzystanie z tego typu ścieżki wymaga przygotowania fizycznego, stosownych umiejętności i sprawności. Prawidłowa jazda polega na poruszaniu się po torach bez pedałowania, a przemieszczanie się polega na odpowiednich ruchach ciała, tzw. pompowaniu. Reasumując, celem realizacji zadania jest upowszechnienie sportu i kultury fizycznej, nie zaś tworzenie sensu stricto obiektów sportowych w rozumieniu Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że przedmiotowa inwestycja wypełnia znamiona z art. 6 u.g.n. pkt 6, bowiem kwalifikuje się jako obiekt sportowy. Jest to tor rowerowy, który składa się z garbów, zakrętów profilowanych oraz małych "hopek" ułożonych w takiej kolejności, by możliwe było rozpędzanie się i utrzymywanie prędkości bez pedałowania. Umożliwia on jazdę jednośladem i wszechstronny trening, pozwala na trenowanie elementów dyscypliny olimpijskiej BMX racing, służy rekreacji codziennej, sportowej. Ponadto odwołując się do art. 6 pkt 10 u.g.n. skarżąca wskazała, że tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, wskazując na art. 6 pkt. 9c u.g.n. inwestycję można traktować jako wydzielenie gruntu pod publicznie dostępne samorządowe place (rowerowy plac zabaw).
Decyzją z 12 października 2022 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000; dalej: K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po zreferowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu treści przepisów Kolegium wskazało, że ponieważ zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne i inne, a nie została z pojęcia "dróg rowerowych" wyłączona inwestycja pumptrack, należy zdaniem organu przyjąć, że można kwalifikować przedmiotową budowę jako cel publiczny.
Dodatkowo organ wskazał, że przedmiotowy obiekt jest niewątpliwie obiektem sportowym, o którym mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. Kolegium wskazało, że niezbędne wydaje się ponowne rozważenie przez organ I instancji złożonego wniosku w kwestii umorzenia lub częściowego umorzenia należności.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem – w ocenie skarżącej – Kolegium winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium przyjęło, że pumptrack jest drogą rowerową i obiektem sportowym, uznając jego wykonanie za cel publiczny w rozumieniu u.g.n. Z tych przyczyn brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Sprzeciw, jako uzasadniony, zasługiwał na uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).
Co więcej, w przypadku gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14).
Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną.
Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.
Po pierwsze należy zauważyć, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób organ I instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie dotyczyłoby istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób odszukać nie tylko powołania jakichkolwiek przepisów postępowania, których naruszenie zarzucałoby Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej, ale także brak jest w tym uzasadnieniu jakichkolwiek wywodów na temat stwierdzonych uchybień postępowania. Wręcz przeciwnie, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy umożliwia na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zdecydował się podjąć rozważania dotyczące zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji pod określone punkty art. 6 u.g.n. Wywody Kolegium sprowadzają się zatem do odmiennej oceny zastosowania prawa materialnego niż dokonał tego organ I instancji.
W tej sytuacji – jak słusznie podniesiono w skardze – nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno mieć charakter merytoryczno-reformatoryjny, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W tym miejscu dodać także trzeba, że organ odwoławczy zupełnie nie podjął rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Skoro Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, to warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do zastosowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest także wskazania jakie okoliczności miałby brać pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za takowe nie można uznać lakonicznej i niezdecydowanej w przekazie wzmianki jakoby "wydaje się niezbędnym ponowne rozważenie" kwestii wnioskowanego umorzenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku). Na koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od sprzeciwu.