Uzasadnienie
A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2019 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z 17 maja 2019 r., znak [...], którym, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r., znak RKOA [...] o odmowie nakazania Gminie Miasta B. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] - boczna i ul. [...] w B. w gminie Miasta B..
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 11 lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek A. P. "o wznowienie postępowania w [...] zakończonego decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2019 r." Wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie powinien być stroną tego postępowania. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu 18 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wezwał A. P. o uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania poprzez podanie kiedy dokładnie (data kalendarzowa) dowiedział się o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r.
A. P. pismem z dnia 25 lutego 2019 r. powiadomił, że kopię w/w decyzji otrzymał w dniu 23 stycznia 2019 r. Podał jednocześnie, iż w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r. WSA w Warszawie wskazał, że z przesłanki posiadania informacji o wydaniu decyzji nie można wyprowadzać daleko idącego wniosku zapoznania się z treścią tej decyzji.
W dniu 1 kwietnia 2019 r. organ ponownie wezwał A. P. do wskazania kiedy wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji, a nie kiedy ją otrzymał.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. wskazał, że o wydaniu przez PINB w B. decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r. dowiedział się w dniu 14 stycznia 2019 r.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do organu I instancji ponaglenie A. P. z 28 marca 2019 r. celem nadania mu biegu. W ponagleniu tym A. P. podał, że o fakcie wydania decyzji kończącej postępowanie dowiedział się z pisma WINB [...] z dnia 27 grudnia 2018 r.
Wobec powyższego organ przyjął, że A. P. dowiedział się o decyzji z 30 listopada 2018 r. z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 grudnia 2018 r. skierowanego do niego i odebranego osobiście w dniu 8 stycznia 2019 r. W ww. zawiadomieniu została przywołana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 30 listopada 2018 r. znak: [...] i treść jej rozstrzygnięcia.
W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z 17 maja 2019 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r., znak RKOA [...]
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. P., kwestionując ustalenia organu, że zgodnie z którymi zawiadomienie z MWINB z 27 grudnia 2019 r. odebrał osobiście, na dowód czego przedstawił pismo z Poczty Polskiej wskazujące, że przesyłkę odebrała K. P.. Wyjaśnił, że o decyzji z 30 listopada 2018 r. dowiedział się w dniu 14 stycznia 2019 r. Wtedy otrzymał od rodziców zawiadomienie MWINB z 27 grudnia 2018 r.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że zostało wydane prawidłowo. Wskazał, że A. P. nie dotrzymał przewidzianego ustawowo terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzję PINB z dnia 30 listopada 2018 r. znak RKOA [...] Doręczenie pisma dorosłemu domownikowi (P. K. P.), skutkuje domniemaniem doręczenia pisma adresatowi. W jego ocenie bieg terminu do złożenia podania rozpoczął się z chwilą pokwitowania odebrania pisma przez P. K. P. w dniu 8 stycznia 2019 r. "Zastępcza forma doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi" (wyrok WSA z 8 lipca 2015 r., I SA/Sz 552/15).
Wobec powyższego organ uznał, że A. P. złożył podanie o wznowienie postępowania w dniu 11 lutego 2019 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu na wniesienie ww. podania. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego wznowienie postępowania w takiej sytuacji prowadziłoby do naruszenia art. 16 k.p.a., wyrażonej w nim jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem terminu jednego miesiąca licząc od momentu, w którym dowiedział się o wydanej decyzji, podczas gdy Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania mieszcząc się w przewidzianym prawie terminie, 2) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od tego momentu nie zaś od faktycznego dowiedzenia się przez stronę o wydanej decyzji;
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, dowolne i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że Skarżący dowiedział się o istnieniu decyzji w dniu 8 stycznia 2019 r. podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że osobą która odebrała korespondencję w dniu 8 stycznia 2019 r. była matka Strony zaś o samej decyzji Skarżący dowiedział się w dniu 14 stycznia 2019 r.;
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy poprzez brak przesłuchania w charakterze świadka K. P., która odebrała korespondencję 8 stycznia 2019 r. na okoliczność ustalenia kiedy przekazała Skarżącemu pismo skierowane do niego od organu;
5) art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż wszystkie wymogi formalne wznowienia postępowania administracyjnego zostały przez Skarżącego spełnione.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2019 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga okazała się niezasadna.
Warunki formalne złożenia wniosku o wznowienie postępowania określa art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym postanowienie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 §1). Podobnie, odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia, z tym, że na postanowienie to służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.).
Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się na kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanki dochowania miesięcznego terminu zakreślonego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Już na wstępie przesądzić trzeba, że termin ten liczy się od dnia dowiedzenia się o decyzji, nie zaś od dnia zapoznania się z decyzją, czy jej doręczenia wnioskującemu o wznowienie postępowania. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2083/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne poznanie pełnej treści decyzji (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/19).
Podanie daty dowiedzenia się o decyzji, jak i jej wykazanie (udowodnienie) jest obowiązkiem wnioskodawcy. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 25 maja 2017 r., "ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia". Stwierdzenie, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ponieważ musi skutkować odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, uznawane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych za rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (tak NSA np. w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 376/18).
W przedmiotowej sprawie wniosek A. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 30 listopada 2018 r. o odmowie nakazania Gminie Miasta B. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ul. [...] - boczna i ul. [...] w B., został złożony w dniu 11 lutego 2019 r. Wniosek ten nie zawierał daty dowiedzenia się o decyzji, wobec czego pismem z 18 lutego 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę o podanie daty dziennej, w której dowiedział się o wydaniu przez organ decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2018 r. W odpowiedzi skarżący podał datę otrzymania przedmiotowej decyzji listem poleconym, tj. datę 23 stycznia 2019 r. W związku z tym, że organ nie uznał daty doręczenia skarżącemu decyzji jako daty dowiedzenia się o niej, ponownie wezwał skarżącego do podania daty, w której dowiedział się o wydaniu decyzji. Organ wskazał przy tym, że z urzędu jest mu wiadomo o tym, że w dniu 14 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie tej decyzji wraz z uzasadnieniem.
W odpowiedzi na to pismo skarżący wskazał, że o decyzji dowiedział się 14 stycznia 2019 r. Dalej ustalone zostało, że w ponagleniu wniesionym przez A. P. pismem z 28 marca 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z prowadzonym przez organ I instancji z wniosku skarżącego, zawarł on oświadczenie o następującej treści: "o fakcie wydania decyzji kończącej postępowanie dowiedziałem się dopiero z pisma WINB [...] z dnia 27.12.2018 r." Przywołane pismo doręczono adresatowi w dniu 8 stycznia 2019 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego pisma wskazano, że adresatem przesyłki jest A. P., ul. [...], [...]. W miejscu dotyczącym doręczenia przesyłki zaznaczono doręczenie przesyłki adresatowi. Znajduje się tam również odręcznie wpisane imię i nazwisko skarżącego oraz nieczytelny podpis. Datę doręczenia tego pisma, tj. 8 stycznia 2020 r. uznał organ I instancji za datę dowiedzenia się przez skarżącego o decyzji.
Ustalenia te zakwestionował skarżący w zażaleniu, w którym wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie figuruje jego podpis, lecz prawdopodobnie podpis jego matki lub ojca, gdyż to od rodziców odebrał pismo w dniu 14 stycznia 2019 r. Na tę okoliczność przedłożył pismo Poczty Polskiej S.A., z którego wynika, że przesyłka została doręczona 8 stycznia 2019 r., a jej odbiór pokwitował dorosły domownik Pani K. P..
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił datę dowiedzenia się przez skarżącego o kwestionowanej decyzji, przyjmując, że był to dzień 8 stycznia 2019 r., w którym dorosłemu domownikowi doręczono pismo zawierające informację o kwestionowanej decyzji. Twierdzenie skarżącego, że z decyzją zapoznał się dopiero 14 stycznia 2019 r. Sąd uznaje za gołosłowne. Datę 14 stycznia 2019 r., co wypada podkreślić, wskazał w pierwszej kolejności organ I instancji, wskazując znany mu z urzędu fakt daty złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie przedmiotowej decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej. Dopiero w następstwie tej informacji skarżący podał datę 14 stycznia 2019 r. jako datę dowiedzenia się o decyzji.
Skarżący w żaden sposób nie wykazał natomiast, że z korespondencją doręczoną na jego adres zamieszkania w dniu 8 stycznia 2019 r. zapoznał się dopiero 14 stycznia 2019 r. Nie wskazuje na to w szczególności treść pisma Poczty Polskiej z 12 czerwca 2019 r. Skarżący nie zgłaszał w toku postępowania wniosku o przesłuchanie K. P.. Podnosił natomiast, że to Powiatowy Inspektor powinien przedstawić dowód na to, że skarżący dowiedział się o piśmie z 27 grudnia 2018 r. wcześniej niż 14 stycznia 2019 r. (pismo z 19 czerwca 2019 r. – k. 7 akt adm. MWINB). Tymczasem to rolą skarżącego – jako wnioskującego o wznowienie – było zgłoszenie w toku postępowania administracyjnego wszelkich możliwych dowodów wskazujących na złożenie wniosku w ustawowym terminie, a ściślej dowodów wskazujących na przekazanie mu pisma w dniu 14 stycznia 2019 r.
Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skarżącego za niezasadne, w tym zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego również innych wad uzasadniających uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Organ prawidłowo bowiem utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania ze względu na niedochowanie terminu zakreślonego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. z § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.