Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 12 kwietnia 2001 r. nr XXIII/239/2001 przystąpiono do sporządzenia zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania Gminy Liszki. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 stycznia 2003 r. do 30 stycznia 2003 r.
Dwa zarzuty do powyższego projektu wniosła w dniu [...] lutego 2003 r. W.L., zam. w [...]. Napisała ona, że wnosi o zmianę przeznaczenia działki nr [...] z terenów zielonych na budowlane. Drugi jej zarzut dotyczył działki nr [...] i jej przeznaczenia pod drogę dojazdową do parkingów w obszarze zbiornika wodnego [...]. Projekt przewiduje drogę w znacznym oddaleniu od brzegu zalewu, co spowoduje nieuzasadnione zajęcie zbyt szerokiego pasa gruntów, które mogłyby być inaczej wykorzystane, a W. L. mogłaby wydzielić [...] działki budowlane dla swoich dzieci. Nie wyraża ona zgody na zajęcie działki nr [...] na projektowaną drogę lub parking.
Rada Gminy Liszki podjęła w dniu 26 czerwca 2003 r. uchwałę nr VI/85/2003 w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części Cholerzyn, Kryspinów, Morawica. W § 5 i 49 tej uchwały odrzucono powyższe zarzuty.
W uzasadnieniu § 5 tej uchwały przedstawiono przebieg procedury planistycznej i stwierdzono, że w projekcie planu działka nr [...] znajduje się w projekcie w terenie [...] (tereny zieleni urządzonej z zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej) oraz na terenie [...] (droga lokalna). Część tej działki znajduje się w kompleksie terenów zielonych otaczających rowy melioracyjne odwadniające północną część [...]., będących częścią korytarza ekologicznego. W planie dotychczasowym przedmiotowa działka znajdowała się w terenie upraw polowych i ogrodniczych [...], w których wykluczona była możliwość wznoszenia obiektów nie związanych z produkcja rolną a lokalizacja nowych zagród została ograniczona do przypadków szczególnie uzasadnionych gospodarczo. Napisano, że gmina jest zobowiązana do ochrony środowiska przyrodniczego, a uwzględnienie zarzutu wpłynęłoby niekorzystnie na ochronę zasobów tego środowiska, m. in. przez ograniczenie retencji wód, a także obniżenie walorów krajobrazowych.
W uzasadnieniu § 49 uchwały stwierdzono, że działka nr [...] została usytuowana w projekcie planu na terenach [...] (droga zbiorcza) oraz w niewielkiej części w terenach [...] (tereny gruntów rolnych bez prawa zabudowy a dotychczas znajdowała się w terenie upraw polowych i ogrodniczych [...], w których wykluczona była możliwość wznoszenia obiektów nie związanych z produkcja rolną a lokalizacja nowych zagród została ograniczona do przypadków szczególnie uzasadnionych gospodarczo, a częściowo w terenach [...] (droga dojazdowa do parkingów). Zauważono, ze dotychczasowe drogi znajdujące się na tym terenie nie zapewniają odpowiednich warunków dla ruchu kołowego i dla jego bezpieczeństwa. Realizacja drogi o odpowiednich parametrach musi odbyć się kosztem działek, które znajdują się w jej obrębie oraz fragmentów działek, które do niej przylegają.
W obu częściach uzasadnienia stwierdzono, że zarzut został rozpatrzony w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu: jego podstawowych celów, założeń i skutków. Rozważono, czy ustalenia projektu planu są uzasadnione względami funkcjonalnymi, przy czym nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Dlatego uznano, że decyzja właściwą jest odrzucenie zarzutu.
W uzasadnieniach prawnych wymieniono przepisy ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym, o samorządzie gminnym, o ochronie przyrody, a także o drogach publicznych oraz przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W dniu [...] sierpnia 2003 r. W.L. wniosła na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga dotyczy jedynie kwestii związanych z działką nr [...] (drugi zarzut). Skarżąca podniosła, że uchwała narusza rażąco jej interes prawny i narusza prawo. Działka nr [...] ma charakter rolniczy i przynosi dochód, którego skarżąca będzie teraz pozbawiona.
W odpowiedzi na skargę Gmina Liszki wniosła o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.
W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.
Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie.
Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Gminy Liszki umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skądinąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajdują się działki skarżącej wobec przygotowanego projektu planu. Samo określenie przeznaczenia tych działek i stwierdzenie, jakie było przeznaczenie, niczego merytorycznie nie tłumaczy. W pierwszej części uzasadnienia żadnych konkretów nie niesie ze sobą również stwierdzenie, że konieczna jest ochrona środowiska przyrodniczego i że uwzględnienie zarzutu wpłynęłoby niekorzystnie na to środowisko.
W części drugiej nie odniesiono się w ogóle do sytuacji działki nr [...], nie przedstawiono konkretnych parametrów planowanych dróg, ani nie ustalono, jaki wpływ ma zaplanowana droga na działkę skarżącej. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje.
Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny,
W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże, ponieważ od jej wydania upłynął już rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), a także w zw. z art. 91 ust. l i art. 94 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające...
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.