Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40, art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) nakazał M. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr ewidencyjny gruntu [...] położonej w miejscowości P. gmina N. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w odległości 4 m. od naroża południowo zachodniego przedmiotowego budynku- wzniesionego w latach 1971- 1974- znajduje się gazociąg wysokiego ciśnienia, przekazany do użytkowania 31 marca 1969 roku. Zgodnie z Normą Branżową BN- 71/8976-31 z roku 1971 budynek winien być usytuowany w odległości minimum 10 m. od gazociągu. Zdaniem organu pierwszej instancji, obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z dnia 11 września 2001 r.) nie może znaleźć w sprawie zastosowania ze względu na wyraźną dyspozycję § 89 tego rozporządzenia, wyłączającą jego stosowanie do obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Stwierdziwszy, iż nie ma możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonanie rozbiórki.
Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. odwołanie wniosła w terminie M. W., domagając się jej uchylenia. Wskazała, że w budynek był własnością jej rodziców, a w okresie jego realizacji i po jej zakończeniu organy administracji nie wstrzymały budowy ani nie nakazały rozbiórki. Skarżąca przejęła budynek po rodzicach i inwestowała w niego, za wiedzą władz gminy, nie wiedziała też o kolizji z gazociągiem, jej rodziców nikt również nie pytał o zgodę na lokalizację gazociągu. Podniosła także, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001R., nawet jeżeli nie może być zastosowane wprost, przemawia za złagodzeniem żądanych stref bezpieczeństwa.
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2003 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, iż zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 z zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961r., Nr 38, poz. 197) budowa przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia na budowę; wobec braku pozwolenia przedmiotowy budynek wybudowany został jako samowola budowlana.
W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, iż decyzja organu pierwszej instancji omyłkowo w podstawie prawnej wskazuje przepis art. 40 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku, jednakże z uzasadnienia wynika, iż organ pierwszej instancji miał na myśli przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Wskazano, iż przedmiotowy budynek jest niezgodny z przepisami obowiązującymi tak w dacie jego budowy, jak i w dacie orzekania o rozbiórce. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i istnieją podstawy do wydania nakazu jego rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna.
Od decyzji odwoławczej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie wniosła M. W., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi podała, że nakazanie rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr ewidencyjny [...] o numerze porządkowym P. jest dla niej krzywdzące, gdyż w decyzji nie uwzględniono żadnego z jej zarzutów. Wskazała, że gazociąg znajduje się w odległości 12, a nie 4 metrów od budynku, jej rodzice nie wyrazili zgody na wykonanie gazociągu na swojej działce. Wskazała również, iż możliwym rozwiązaniem byłoby wykonanie przekładki gazociągu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniając nadto, iż gazociąg będący w kolizji z przedmiotowym budynkiem nie został wzniesiony samowolnie, zaś proponowana przez skarżącą przekładka nie jest możliwa ze względu na koszty takiej operacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżącą.
Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Stwierdzić należy, iż powyższym wymogom nie czyni zadość dokonane przez rozpoznające sprawę organy ustalenie, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 1971- 1974 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uzasadnienia decyzji nie zawierają w tym zakresie wskazania, na podstawie jakich dowodów to ustalenie zostało poczynione. W toku sprawy skarżąca podnosiła natomiast, iż w chwili budowy jej ojciec posiadał pozwolenie na budowę, natomiast ona sama nie posiada egzemplarza odpowiedniej decyzji, nie zdołała także odnaleźć decyzji w urzędzie gminy, uzyskując informację, iż dokumenty z okresu budowy przedmiotowego domu zostały już zniszczone. Organ odwoławczy przyjął zbyt daleko idące domniemanie, iż fakt, że skarżąca nie znajduje się fizycznie w posiadaniu dokumentu w postaci decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie jest w stanie wylegitymować się takim dokumentem, jest równoznaczny z brakiem takiego pozwolenia w obrocie prawnym, a co za tym idzie- przedmiotowy budynek wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do nałożenia na skarżącą ciężaru dowodu w postaci obowiązku wykazania, iż w tak odległym czasie budowy obiektu inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami, to organ nadzoru budowlanego winien wykazać, iż roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem, a także winien wskazać, na podstawie jakich dowodów poczynił takie ustalenia.
Wskazać nadto należy, iż decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy w toku postępowania odwoławczego dotknięta jest wadą skutkującą brakiem możliwości jej wykonania. Sentencja decyzji zawiera nakaz dokonania rozbiórki budynku położonego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości P. gmina N. Natomiast analiza znajdującej się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej (k.
11) kopii mapy ewidencyjnej z naniesionym przebiegiem kolidującego gazociągu pozwala na przyjęcie, iż liczbą porządkową [...] oznaczony jest przedmiotowy budynek, natomiast działka geodezyjna, na której jest on zlokalizowany, nosi numer ewidencyjny [...]. Numeracja porządkowa budynków, uregulowana w przepisach art. 47a- 47b ustawy z dnia 17 maja 1989- Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity- Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027) stanowi instytucję zupełnie niezależną od ewidencji gruntów i budynków, funkcjonującej w oparciu o art. 20 i n. tejże ustawy. Błąd w zakresie oznaczenia działki geodezyjnej, popełniony przez organ pierwszej instancji, nie został dostrzeżony w toku postępowania przed organem odwoławczym. Decyzja o nakazie rozbiórki, nawet w razie posiadania waloru ostateczności i prawomocności, nie mogłaby zatem podlegać przymusowemu wykonaniu, ponieważ odnosi się do zupełnie innego obszaru niż działka będąca przedmiotem badania w toku sprawy.
W postępowaniu administracyjnym Sąd dopatrzył się także naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynika, iż organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie winien ustalić krąg podmiotów, którym w postępowaniu przysługuje przymiot strony w myśl art. 28 k.p.a., a następnie podmioty te zawiadomić o wszczęciu postępowania, umożliwić czynny w nim udział poprzez dostęp do akt sprawy, wnoszenie zastrzeżeń, wniosków oraz możliwość zaskarżania decyzji i postanowień. W niniejszej sprawie przymiot strony postępowania przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a także- w wypadku zaistnienia interesu prawnego- właścicielom i użytkownikom wieczystym działek sąsiednich. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organy prowadzące postępowanie dokonały jakichkolwiek czynności celem ustalenia kręgu stron postępowania- brak dokumentów w postaci wypisów z operatu ewidencji gruntów albo innych dokumentów, pozwalających ustalić krąg stron postępowania.
Zgromadzone w sprawie materiały nie pozwalają na obecnym etapie postępowania na jednoznaczne stwierdzenie, czy jest ono dotknięte wadą polegającą na brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, a zatem uchybieniem skutkującym możliwością wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem podjąć czynności mające na celu wyczerpujące ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania, a następnie poczynić wnikliwe, poparte wystarczającymi dowodami ustalenia faktyczne odnośnie tego, czy inwestor wznoszący przedmiotowy budynek dokonał tego w warunkach samowoli budowlanej, a także ustalić właściwe oznaczenie działki na której budynek ten się znajduje w oparciu o ewidencję gruntów.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.
O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.