Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 21/20

Uzasadnienie

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w K. wniosła w dniu 2 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na cztery uchwały Rady Miejskiej w Krynicy. Zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi na każdą z uchwał zostały rozdzielone.

Pod niniejszą sygnaturą (II SA/Kr 21/20) zarejestrowano skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 29 października 2019 r. nr XIII.128.2019 w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – skargę wniesiono w zakresie jej § 1.

Zaskarżonym uchwałom Spółdzielnia zarzuciła:

1. - art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - poprzez dokonanie nieuzasadnionego wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jaką jest zużycie wody na danej nieruchomości, przy jednoczesnym braku szczegółowych regulacji dotyczących sposobu rozliczania zużycia wody,
2. - art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - poprzez niezamieszczenie w uchwale szczegółowego sposobu rozliczania zużycia wody i ustalania na tej podstawie opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku zabudowy wielorodzinnej,
3. - art. 3 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - poprzez niewłaściwy sposób uregulowania sposobu postępowania z odpadami wielkogabarytowymi, a w szczególności brak regulacji, co ma zrobić spółdzielnia, kiedy takie śmieci trafią obok kontenera,
4. - art. 3 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - poprzez niezapewnianie selektywnego zbierania bioodpadów, w tym niedostarczenie pojemników w zabudowie wielorodzinnej na tego typu odpady, a także brak regulacji, jak należy postępować z odpadami typu liście, trawa i gałęzie, powstającymi na terenie spółdzielni,
5. - art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - poprzez wprowadzenie obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do użytku publicznego bez jednoczesnego zapewnienia odpowiednich śmietników na wyrzucanie takich odpadów.

Spółdzielnia zaznaczyła, że zaskarżone uchwały naruszają jej interes prawny, ponieważ Spółdzielnia jest płatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.

Wniosła o zmianę zaskarżonych uchwał poprzez usunięcie wymienionych w niniejszej skardze nieprawidłowości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krynicy – Zdroju, działający w imieniu Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że w zakresie, w jakim skarżący zakwestionował Uchwałę Nr XIII.128.2019 nie sprecyzował, na czym polega naruszenia prawa przez Radę Miejską. W uzasadnieniu skargi podnosi, że ma z zastosowaniem tej uchwały problemy. Nie jest jednak rolą Rady Miejskiej, która stanowi prawo miejscowe i normy generalne, rozwiązywanie praktycznych problemów adresatów tych norm, w tym przypadku strony skarżącej z przygotowaniem się do nowego systemu naliczania opłat i uwzględnienia jego skutków w kontekście czy to zmian właścicieli mieszkań, problemów z egzekwowaniem należności czynszowych, czy problemów technicznych. Wydaje się, że strona skarżąca oczekuje od Rady Miejskiej, aby wyszła poza zakres upoważnienia do stanowienia prawa ponad ten wynikający z art. 61 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie którego ustala wyłącznie termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty i to precyzyjnie w zaskarżonej uchwale zostało uregulowane.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 poz. 506 t.j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl zaś przepisu art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ Spółdzielnia jest płatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna.

Wskazać należy, że stosownie do art.91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ("Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy") i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy") oraz art. 6l ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Rada gminy określi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie czy opłatę uiszcza się z dołu czy z góry".

Zaskarżony § 1 uchwały z dnia 29 października 2019 r. nr XIII.128.2019 w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi brzmi:

"1. Właściciele nieruchomości położonych na obszarze Gminy Krynica-Zdroj zobowiązani są do przekazywania comiesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi kwartalnie, z góry w terminach określonych w ust. 2.

1. 2. Termin i częstotliwość uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się do dnia;
2. 1) 30 stycznia za okres 1 stycznia - 31 marca,
3. 2) 20 kwietnia za okres 1 kwietnia - 30 czerwca,
4. 3) 20 lipca za okres 1 lipca - 30 września,
5. 4) 20 października za okres 1 października - 31 grudnia.
6. 3. Przy dokonywania rozliczenia wniesionych opłat przez osoby wnoszące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie metody ustalania opłat na podstawie zużycia wody termin płatności dla dokonania wpłat) brakującej kwoty opłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia rozliczenia.
7. 4. Przy dokonywania rozliczenia wniesionych opłat przez osoby wnoszące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie metody ustalania opłat na podstawie zużycia wody w przypadku wystąpienia nadpłaty Gmina Krynica-Zdrój zwraca ją na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 14 dni lub zalicza na kolejną wymagalną opłatę lub za zgodą właściciela na kolejną niewymagalną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
8. 5. Opłaty mogą być wnoszone gotówką w kasie Urzędu Miejskiego w Krynicy-Zdroju lub przelewem na rachunek Urzędu Miejskiego w Krynicy-Zdroju.
9. 6. Osoby składające po raz pierwszy deklarację o wysokości opłat zagospodarowanie odpadami komunalnymi, nową deklarację lub korektę deklaracji zobowiązane są dokonać wpłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w termie 14 dni od daty doręczenia dokumentu o wysokości nowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
10. 7. W przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wynikającą z tego tytułu dopłatę należy uiścić w terminie płatności kolejnej raty, zgodnie z ust. 2."

Strona skarżąca nie sformułowała żadnego zarzutu wobec powyższych zapisów, który odnosiłby się do ich niezgodności z upoważnieniem ustawowym bądź też innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wskazuje natomiast na praktyczne trudności związane z wykonaniem uchwały: "Przede wszystkim należy mieć na względzie, że w związku z wejściem w życie zaskarżonych uchwał konieczne jest wprowadzenie nowych naliczeń czynszowych, które winny zostać przekazane mieszkańcom z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. w połowie grudnia br. Pojawia się jednak problem, jak należy dokonać naliczenia opłaty za śmieci w miesiącu styczniu, skoro stany liczników lokatorzy dostarczają do Spółdzielni do dnia 10 stycznia.

Ponadto skoro wnoszone za dany rok opłaty będą rozliczane do końca I kwartału roku następnego, czyli do końca I kwartału roku 2020 na podstawie zużycia wody za 2019 rok, to czy należy traktować tę opłatę, jako zaliczkę na podatek śmieciowy (ponieważ taki w istocie ma charakter) i dokonać rozliczenia zapłaconej zaliczki na podatek na koniec każdego roku kalendarzowego oraz ująć ewentualne nadpłaty/niedopłaty na koncie czynszowym lokatora. (...) Należy podkreślić, że przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami na podstawie zużycia wody powinna być brana pod uwagę faktyczna ilość zużytej wody w okresie, za który należna jest opłata za gospodarowanie odpadami. Dlatego też w ocenie skarżącego zasadnym byłoby składanie deklaracji na podstawie zużycia wody w bieżącym roku (np. za miesiąc styczeń), a nie za rok poprzedni. Optymalnym rozwiązaniem byłoby przekazanie obsługi wodomierzy do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej lub Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, ponieważ w mieszkaniach administrowanych przez MPGK zainstalowane są liczniki indywidualne, na podstawie których dokonuje się rozliczenia wody i wkrótce również śmieci".

Ani te, ani pozostałe argumenty podnoszone w skardze nie dotyczą w istocie zakresu uchwały w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca spółdzielnia nie kwestionuje ani ustalenia, że opłaty wnosi się z góry, kwartalnie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozliczenia, nie podważa także możliwości dokonania płatności przelewem na konto albo gotówką w kasie Urzędu Miejskiego, ani też sposobu rozliczenia nadpłaty.

Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Sąd dokonał kontroli zapisów zaskarżonej uchwały z przepisami prawa i nie dopatrzył się żadnych naruszeń, a zwłaszcza takich, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W szczególności Rada nie wyszła poza upoważnienie zawarte w art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem w zaskarżonej uchwale ograniczyła się do ustalenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wskazała, że opłatę uiszcza się z z góry.

Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.