Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 210/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 28 czerwca 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku S. D. ([...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi wraz z drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że 17 stycznia 2019 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek S. D. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Następnie organ I instancji wskazał, że w toku postępowania uzyskano opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj.: opinię Zarządu Dróg Miasta K. z 18 marca 2019 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Ponadto uzyskano następujące opinie:

1. - Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 20 lutego 2019 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska;
2. - Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z 20 lutego 2019 r. znak: [...] odnośnie lokalizacji inwestycji na obszarze zagrożonym powodzią;
3. - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 lutego 2019 r. znak: [...] w zakresie melioracji wodnych.

Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że niespełnienie któregokolwiek z wymienionych w ww. przepisie warunków uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, że dyspozycje cytowanego powyżej przepisu muszą być rozpatrywane łącznie z art. 1 ww. ustawy, ustalającym podstawowe zasady dotyczące rozwiązań przestrzennych realizowanych na podstawie u.p.z.p. Przywołał treść art. 1 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 u.p.z.p.

Następnie organ podał, że w ww. przepisach znajdują się dwie kategorie wartości, które powinny wpływać na rozwiązania przestrzenie realizowane na podstawie u.p.z.p. Pierwsza z nich zawarta jest w art. 1 ust. 1, to znaczy: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój uznane za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Są to zasady dotyczące wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Druga kategoria zawarta została w art. 1 ust. 2, określająca zbiorczo wymogi, które winny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w typ gospodarowania ekosystemami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni.

Dalej organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami: ład przestrzenny, to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; zrównoważony rozwój, to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Kolejno organ przywołał dyspozycję art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że wydanie decyzji wymaga spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1, tworzących ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1, zawierającego zasadę dobrego sąsiedztwa, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne – estetyczne. W związku z powyższym na podstawie przepisów rozporządzenia sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki.

Organ stwierdził, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K., wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone na części graficznej, stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 37 m (odcinek terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową, od strony ulicy [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli ok. 111 m.

W przeprowadzonej analizie obszaru, wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, zbadano czy inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że cechą omawianego obszaru jest czytelne skoncentrowanie istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [...]; poza pasami istniejącej zabudowy wzdłuż powyższych ulic znajdują się tereny otwarte, zielone, cenne przyrodniczo; maksymalny zasięg zabudowy po południowej stronie ulicy [...] w głąb terenu otwartego, wyznaczają najbardziej oddalone od powyższej ulicy (licząc od granicy działką drogową nr [...] obr. [...] ww. ulicy) budynki na działce nr [...], położone w odległości maksymalnie ok. 80 m od pasa drogowego. Organ I instancji dodał, że w związku z powyższym wykształcony pas zabudowy o szerokości ok. 80 m po południowej stronie ulicy [...] w obszarze analizowanym, który wyznaczają najbardziej oddalone od powyższej ulicy budynki na działce nr [...], ogranicza możliwość zainwestowania terenów położonych poza powyższym pasem, w związku z czym maksymalny zasięg nowej zabudowy powinien wynosić 80 m od północnej granicy terenu inwestycji.

Organ podkreślił, że ze względów przestrzennych wyklucza się możliwość lokalizowania nowej zabudowy w południowej części terenu inwestycji, poza wykształconym pasem zabudowy o szerokości ok. 80 m po południowej stronie ulicy [...], w nawiązaniu do położenia zabudowy nr [...] obr. [...]. Następnie dodał, że usytuowanie planowanych budynków poza pasem zabudowy, w terenie otwartym, wolnym od zabudowy, spowodowałoby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego omawianego obszaru i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy oraz stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Powyższe uwarunkowania przestrzenne uniemożliwiają zatem realizację dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Podsumowując uzasadnienie swojej decyzji organ I instancji skonstatował, że na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Organ I instancji następnie dodał, że po rozpatrzeniu wniosku inwestora stwierdzono, że dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt. 1-5 u.p.z.p. oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 ww. ustawy - brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

S. D., reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od powyższej decyzji żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1. § 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności w zakresie wyznaczenia określenia obszaru poddanego analizie i wewnętrznej sprzeczności dokonanych w niej ustaleń;
2. 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu m.in., że:
3. a) obszar ten jest zagrożony powodzią,
4. b) na terenie nieruchomości znajduje się rów melioracyjny,
5. c) przedmiotowe tereny są cenne przyrodniczo i stanowią obszar, który zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta K. leży w strefie kształtowania przyrodniczego,
6. d) na obszarze poddanym analizie urbanistyczno-architektonicznej, w ramach wykształconego pasa o szerokości 80 m, występuje czytelnie skoncentrowania zabudowa;
7. 3. § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie wniosków stanowiących podstawę wydania decyzji odmownej na analizie nieznanego relewantnym przepisom pojęcia "pasa zabudowy";
8. 4. art. 59 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełniania przez zamierzenie inwestycyjne wymogów przewidzianych tą ustawą;
9. 5. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.", mające istotne znaczenie dla wyniku postępowania, a polegające na nie znajdującym podstaw w materiale dowodowym ustaleniu, że przedmiotowy teren jest cenny przyrodniczo, leży w strefie kształtowania przyrodniczego i jest zagrożony powodzią oraz sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że na przedmiotowym terenie występuje czytelny pas zabudowy skoncentrowany wzdłuż ul. [...];
10. 6. art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. mające istotne znaczenie dla wyniku postępowania polegające na wewnętrznie sprzecznym sformułowaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uzasadnieniu skarżonej decyzji, a przez to utrudniające polemikę z wydaną decyzją w ramach postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu zarzutów odwołania podniesiono m.in., że organ i analizator błędnie uznali za front działki odcinek ok. 37 m od strony ul. [...]. Tymczasem planowana inwestycja przewiduje dojazd do projektowanych domów z działki nr [...]. Dlatego zdaniem skarżącego za front działki powinna zostać uznana przylegająca do drogi granica działek nr [...] i [...], co jest równe długości działki nr [...] – ok. 255 m. Zatem granice obszaru analizowanego powinny być odległe od granic tych działek o co najmniej 765 m w każdym kierunku.

Skarżący powołując się na wyrok WSA w Krakowie przedstawił wykładnię pojęcia drogi użytego w § 2 pkt 5 rozporządzenia (drogi w najszerszym znaczeniu). Umotywował też zarzuty dotyczące analizy obszaru, przy hipotetycznym założeniu jego właściwej wielkości.

Skarżący zarzucił nieprawidłowe powołanie się przez organ na Studium, w zakresie systemu przyrodniczego i obszaru wymiany powietrza. Podniósł, że Studium nie jest podstawą orzekania (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Zarzucił gołosłowność ustaleń cenności obszaru przyrodniczego z naruszeniem art. 80 K.p.a. Wskazał na biegnący w odległości ok. 100 m nasyp kolejowy, który psuje sielski krajobraz. Podniósł, że rów melioracyjny biegnący uprzednio w poprzek działki nr [...] został zasypany i poprowadzony wzdłuż granicy, co potwierdza mapa ewidencyjna.

Dalej skarżący wskazał, że zagrożenie powodziowe istnieje tylko w przypadku zniszczenia wałów przeciwpowodziowych, wynosi 1%, jak przy znacznej [...]

Podniósł, że im mniejszy jest stopień dotychczasowego zainwestowania, tym słabiej istniejąca zabudowa determinuje zamierzoną inwestycję. Wskazał, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa odpowiadająca charakterem zamierzonej przez inwestora. Stwierdził, że decyzja WZ winna odzwierciedlać, a nie kształtować ład przestrzenny.

Zarzucił niezrozumiałość posłużenia się terminem "pas zabudowy" o szerokości ok. 80 m. Wskazał, że w analizie stwierdzono wprost, że "nie został wykształcony tutaj jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Istniejące budynki są w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach". Zarzucił wewnętrzną sprzeczność analizy, przez dodanie do powyższych stwierdzeń konstatacji, że zabudowa została "czytelnie skoncentrowana".

Końcowo skarżący podniósł, że postępująca urbanizacja K. jest zjawiskiem oczywistym i normalnym, a nowe, uporządkowane osiedla domów jednorodzinnych nie mogą przypominać kształtem zabudowie towarzyszącej gospodarstwom rolnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 grudnia 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji, orzekając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację.

Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Organ II instancji wskazał, że na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego.

Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie podziela zasadność twierdzeń przedstawionych w decyzji I instancji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dokonując oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji, Kolegium dodało, że analiza ta sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

W ocenie organu odwoławczego - realizacja zabudowy we wskazanej we wniosku lokalizacji wykracza poza zasady ustalania warunków zabudowy poprzez decyzje wz - ograniczające pozytywne rozstrzygnięcia na podstawie nawiązania do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy przy konieczności zachowania i (kształtowania) harmonijnej całości urbanistycznej. Organ II instancji wskazał, że kreowanie przestrzeni niejako w oderwaniu od istniejących zabudowań jest niezgodne z przepisami prawa określonymi w u.p.z.p. - obowiązującymi w przypadku wykonywania analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz ustalania warunków zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że podziela pogląd organu I instancji, iż w świetle ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium dodało, iż nie kwestionuje ustaleń analizy, uważa, że jest ona prawidłowa, szczególnie nie budzi wątpliwości w kontekście kluczowych dla niniejszej sprawy ustaleń związanych z brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Organ II instancji wyjaśnił, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia, a organ I instancji w sposób trafny wskazał - mając także na uwadze weryfikację załączników graficznych zgromadzonych w aktach sprawy - wykształcony już pas zabudowy o szerokości ok. 80 m po południowej stronie ulicy [...] w obszarze analizowanym, który wyznaczają najbardziej oddalone od powyższej ulicy budynki na działce nr [...], co w istocie ogranicza możliwość zainwestowania terenów położonych poza powyższym pasem, w związku z czym maksymalny zasięg nowej zabudowy powinien wynosić 80 m od północnej granicy terenu inwestycji.

Kolejno organ II instancji podał, że biorąc pod uwagę zakres inwestycji określony we wniosku - ze względów przestrzennych należy wykluczyć możliwość lokalizowania nowej zabudowy w południowej części terenu inwestycji, poza wykształconym pasem zabudowy o szerokości ok. 80 m po południowej stronie ulicy [...], w nawiązaniu do położenia zabudowy nr [...] obr. [...]. Usytuowanie planowanych budynków poza pasem zabudowy, w terenie otwartym, wolnym od zabudowy, spowodowałoby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego omawianego obszaru i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy oraz stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego.

Według organu odwoławczego organ I instancji trafnie wywodzi, że powyższe uwarunkowania przestrzenne uniemożliwiają realizację dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Kolegium podało, iż w konsekwencji, w sytuacji braku planu miejscowego, brak jest działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla kontynuacji istniejącej zabudowy na terenie wskazanym do zainwestowania. Kolegium dodało, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, iż podziela w związku z tym pogląd organu I instancji, że wnioskowana zabudowa stanowiłaby przekroczenie podstawowej zasady zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. u.p.z.p. Kolegium dodało, iż nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego.

Podsumowując uzasadnienie swojej decyzji Kolegium skonstatowało, że brak jest podstaw do zarzucania naruszenia regulacji art. 59 i art. 61 u.p.z.p. jak również przepisów wykonawczych.

S. D. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 grudnia 2019 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów stawianych przez inwestora w odwołaniu od decyzji, w szczególności w zakresie zarzucanych nieprawidłowości dotyczących sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizy urbanistyczno-architektonicznej co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że:

1. a. uzasadnia twierdzenie, że organ nie dokonał właściwej i pełnej analizy materiału prawy w tym nie zapoznał się wnikliwie z treścią odwołania od decyzji, co z kolei uzasadnia także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.,
2. b. na etapie skargi wnoszonej do sądu administracyjnego ograniczył stronie możliwość merytorycznej dyskusji ze swoim orzeczeniem, w zakresie, w jakim powinno było ono wypowiedzieć się co do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Decyzji zarzucono także naruszenie § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 7 u.p.z.p. poprzez uznanie za prawidłową analizę urbanistyczno-architektonicznej sporządzoną w toku postępowania przed organem I instancji i oparcie na tej analizie orzeczenia skarżonego niniejszą skargą, podczas gdy do analizy tej przyjęto niewłaściwie oznaczony obszar a także zawiera ona wewnętrzne sprzeczności co do organizacji istniejącej już zabudowy.

Kolejno decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że na obszarze poddanym analizie urbanistyczno-architektonicznej istnieje wykształcony pas zabudowy o szerokości 80 m oraz naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełniania przez zamierzenie inwestycyjne wymogów przewidzianych tą ustawą, a także naruszenie art 80 K.p.a. mające istotne znaczenie dla wyniku postępowania, a polegające na nieznajdującym podstaw w materiale dowodowym ustaleniu, że przedmiotowy teren jest cenny przyrodniczo, leży w strefie kształtowania przyrodniczego i jest zagrożony powodzią oraz sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że na przedmiotowym terenie występuje czytelny pas zabudowy skoncentrowany wzdłuż ul. [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odwołaniu podniesiono szereg zarzutów względem analizy urbanistycznoarchitektonicznej sporządzonej przez organ I instancji. W szczególności wskazano na nieprawidłowości dotyczące ustalenia granic obszaru poddanego analizie urbanistyczno-architektonicznej, a także na odwołanie się przez organ do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K..

Skarżący wskazał, że zgodnie z powszechnym poglądem doktryny i orzecznictwa uzasadnienie decyzji winno tłumaczyć powody, dla których organ rozstrzygnął w określony sposób – zwłaszcza w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie jest niezgodne ze stanowiskiem/wnioskiem strony. Zgodnie z art. 11 i art 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie podniesionych wątpliwości strony. Lektura uzasadnienia skarżonego orzeczenia poprzez swój daleko niedialektyczny charakter - uzasadnia uwagę, że strona prezentując określone argumenty mogła poczuć się zlekceważona przez organ. Organ II instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów związanych z kwestią ustalenia frontu działki budowlanej, a tylko powtórzył treść przepisów oraz przytoczył sposób obliczenia przyjęty przez organ I instancji.

Skarżący dodał, że nie sposób, aby strona nie odczuła w takim postępowaniu co najmniej obojętności wobec jej stanowiska, które nawet jeśli w ocenie organu administracji nie było słuszne, to wymagało choćby krótkiej polemiki realizującej zasadę wyrażoną w art 11 K.p.a. W istocie takie działanie organu II instancji utrudnia też wniesienie środka odwoławczego - sprowadza bowiem odnośny zarzut do kwestii proceduralnej, a dyskusję opartą na przepisach prawa materialnego sprowadza do możliwości powtórzenia tego co już podniesiono w odwołaniu.

Następnie skarżący podał, że nie ulega wątpliwości, iż zabudową mają zostać objęte działki nr [...] i [...]. Wjazd na te działki zaprojektowano z działki nr [...] o charakterze drogowym nie podlegającej zabudowie, nie będącej działką budowlaną. Stąd też frontowa część działek zabudowanych w wyniku inwestycji to ta granica, z której następuje wjazd, czyli granica wschodnia. Zatem szerokość frontu działki zabudowywanej to szerokość mierzona od wjazdu do ostatniego w kierunku południowym (czyli dziewiątego) z domów będących przedmiotem zamierzonej inwestycji.

Skarżący podał, że przyjmując szerokość frontu działki jako 37 m organ nie tylko nie wskazał numeru działki oraz odcinka stanowiącego podstawę takiego ustalenia, ale też nie wyjaśnił dlaczego to, że północna granica działki [...] znajdująca się od strony ulicy [...] ma decydować (lub też - nie wiadomo - współdecydować) o szerokości frontu tej działki, skoro na działkę tę nie wjeżdża się z tej ulicy. Według skarżącego organ, jak się może wydawać, pod pojęciem drogi rozumiał drogę publiczną - co jest niezgodne z treścią rozporządzenia. W opinii skarżącego takie działanie organu II instancji stanowiło powielenie błędu organu I instancji w zakresie naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia a w konsekwencji doprowadziło do kluczowego problemu, jakim było nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Skarżący dodał, że wyznaczając obszar analizy, poprzez przyjęcie trzykrotności szerokości frontu przyjętej jako 37 m, nieomal sześciokrotnie ograniczono odległość granic obszaru podlegającego analizie urbanistyczno-architektonicznej. W opinii skarżącego rodzi to oczywiste konsekwencje co do możliwości oparcia decyzji na sporządzonej analizie i samo w sobie powoduje konieczność rozpoznania sprawy ponownie przez organ I instancji. Kolegium bezkrytycznie stwierdziło poprawność analizy urbanistyczno-architektonicznej, tym samym najwyraźniej potwierdziło też ustalenia organu I instancji, że obowiązujące dla tego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przewiduje, że teren ten ma pozostać niezabudowany gdy tymczasem Studium przewiduje tu zabudowę mieszkaniową. Według skarżącego uzasadnia to przekonanie, że Kolegium nie zapoznało się z zarzutami odwołania, gdzie wskazano na błąd decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie.

Skarżący dodał, że podobnie jak w przypadku określenia właściwego obszaru poddanego analizie i tu nie wiadomo, czy organ II instancji zlekceważył ten element odwołania, czy też zauważywszy – w sprzeczności z art. 11 K.p.a. - najzwyczajniej nie odczuł potrzeby odniesienia się do niego.

W ocenie skarżącego na przedmiotowym terenie - nawet uwzględniając tylko obszar przyjęty do analizy jaki (wadliwie) został zakreślony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - istnieje zabudowa tożsama (jak chodzi o funkcję) i podobna jak chodzi o gabaryty do zabudowy planowanej przez inwestora. Skarżący dodał, że przy przyjętym obszarze objętym analizą stwierdzić można niski stopień urbanizacji. Według skarżącego nie powinno to oznaczać, że podobnie niskie i nieregularne natężenie zabudowy należy na tym terenie utrzymać. O ile oczywistym jest konieczność utrzymania mniej lub bardziej wykształconej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...], to nie ma równocześnie żadnych przeszkód do tego, by zachowując zasady dobrego sąsiedztwa, rozszerzyć zabudowę w głąb terenu wyznaczając tym samym kolejne linie zabudowy. W opinii skarżącego przyjąwszy założenia, którymi kierowało się Kolegium (a wcześniej Prezydent Miasta K.) działka zabudowywana pod względem liczby i lokalizacji budynków winna być "kopią" działek sąsiednich, co sprowadza rzecz do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności właścicieli gruntów sąsiadujących.

Skarżący przywołując wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 565/17 podniósł, że ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu, co jednak nie może oznaczać zbyt rygorystycznego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności. Należy także mieć na uwadze normę z art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Następnie skarżący podał, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że "istniejące budynki sytuowane są w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach. Układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny" (s. 3 pkt 3. lit. b). W opinii skarżącego to przytoczone prawidłowe ustalenie analizy kontrastuje z rygorystycznym podejściem organu II instancji do kwestii "pasa zabudowy", którego istnienie w przypadku tak rozrzuconej i nieregularnej zabudowy jest niedostrzegalne. Nie sposób pogodzić stwierdzenie o braku wyrazistej struktury ze stwierdzeniem istnienia pasa zabudowy wskazującego na fakt uporządkowania tejże zabudowy. Organ II instancji, akceptując bez zastrzeżeń sporządzoną analizę, bez odpowiedzi pozostawił postawiony w rozpatrywanym odwołaniu zarzut wewnętrznej sprzeczności tejże analizy (a w ślad za nią i decyzji), która uważa za właściwe podporządkowywanie układu zabudowy na przedmiotowych w sprawie działkach do działki nr [...], skoro jednocześnie uważa, że bezwzględnie kontynuowanie zastanych standardów zabudowy, nie jest konieczne wobec braku "jej wyrazistej struktury".

Skarżący wskazał, że mając powyższe na uwadze rodzi się uwaga natury ogólnej, że organ II instancji ustalając warunki zabudowy w zdecydowanie mniejszym stopniu kierował się zabudową działek sąsiednich, a bardziej brakiem ich zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi wraz z drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K., ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie.

Bezspornym w sprawie było, że działki określone we wniosku i decyzjach nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p.

Nie było również przedmiotem sporu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i drogi wewnętrzne, zatem projektowane zamierzenie i jego funkcja mieszkalna jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (gminnej). Obsługa komunikacyjna zaplanowana jest poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, a teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Powyższe nie budzi też wątpliwości Sądu.

Istotną sporną okolicznością, a przy tym rozstrzygającą w niniejszej sprawie, była kwestia, czy dla objętego wnioskiem osiedla dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych możliwe jest ustalenie lokalizacji i wyznaczenie linii zabudowy w taki sposób, aby spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W sporze tym rację ma organ odwoławczy.

Należy zauważyć, że teren inwestycji ma kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok od strony północnej częściowo przylega do drogi publicznej (ul. Podstawie - częściowo działka nr [...] i działka nr [...]). Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie zbliżonym do wydłużonego owalu nie budzi zastrzeżeń.

Najdalej idącym zarzutem skarżącego było niewłaściwe jego zdaniem przyjęcie frontu działki, a co za tym idzie wyznaczenie zbyt małego obszaru do analizy. Zdaniem skarżącego za front działki powinien być uznany nie odcinek ok. 37m od strony ul. [...], a granica działek nr [...] i [...] (ok. 255 m) w związku z zaplanowanym dojazdem do projektowanych domów z działki nr [...]. Zatem granice obszaru analizowanego powinny być odległe od granic tych działek o co najmniej 765 m w każdym kierunku.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba przede wszystkim, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m. in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 111 m od granicy obszaru planowanego do zainwestowania, czyli w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Weryfikując prawidłowość wyznaczenia przez analizatora i zaakceptowanego przez organy frontu terenu inwestycji należy przyznać, że wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia nie jest w orzecznictwie i literaturze jednolita. W szczególności często przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie niniejszej, teren inwestycji złożony z czterech działek, przylega do drogi gminnej, a wjazd na teren inwestycji zaplanowany jest od strony północnej. Nie ma zatem powodów aby stwierdzać, że podzielenie inwestycji na część kubaturową i drogową, skutkujący obsługą komunikacyjną działek zaplanowanych pod domy jednorodzinne od strony wschodniej, przez działkę nr [...], powoduje zmianę frontu inwestycji z północnej granicy terenu na wschodni. Podkreślić trzeba, że planowana droga wewnętrzna w przedmiotowym przypadku jest częścią inwestycji.

W konsekwencji prawidłowo wyznaczono front terenu inwestycji, a jego wymiar obejmuje szerokość całego terenu zamierzenia, to jest sumy boków działek nr [...]

W realiach niniejszej sprawy, jak wynika z mapy ewidencyjnej stanowiącej część graficzną analizy, na obszarze wokół terenu inwestycji zabudowa jest nieliczna i skoncentrowana w pobliżu dróg gminnych. W związku z tym nawet zakreślenie większego obszaru analizy, nie miałoby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem obejmowałoby budynki o usytuowaniu względem dróg w sposób podobny do istniejących w obszarze analizy sporządzonej w niniejszej sprawie.

Co więcej należy zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego, jakoby na analizowanym obszarze istniała zabudowa odpowiadająca charakterem zamierzonej przez inwestora, jest gołosłowne. Ani we wniosku, ani w odwołaniu, ani też w skardze, nie podano żadnych konkretnych nieruchomości czy też działek, które uzasadniałyby stanowisko skarżącego.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że teren inwestycji położony jest w południowej części [...], w obszarze słabo zainwestowanym, z występującą nieliczną zabudową jednorodzinną o charakterze zabudowy ulicowej.

Nie jest przy tym zasadny pogląd skarżącego, że w każdych warunkach im mniejszy jest stopień dotychczasowego zainwestowania, tym słabiej istniejąca zabudowa determinuje zamierzoną inwestycję. Stopień determinowania zamierzonej inwestycji przez istniejącą zabudowę wynika z jej konkretnych lokalizacji, parametrów i wskaźników.

W obrębie wyznaczonego obszaru analizy zabudowa ta lokalizowana jest swobodnie przy ulicy [...]. Budynkom jednorodzinnym towarzyszą budynki gospodarcze. Nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Budynki usytuowane są w różnych odległościach od ulicy [...] (od ok. 4 m – działka nr [...] do ok. 30 m – działka nr [...]). Najdalej położony od ulicy budynek na działce nr [...] znajduje się ok. 80 m od pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skargi, twierdzenia zawarte w analizie nie są wewnętrznie sprzeczne, a adekwatnie oddają sposób dotychczasowego zagospodarowania obszaru analizy. Istnienie budynków w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, w różnych odległościach od drogi i różnych kierunkach kalenic, nie jest sprzeczne z faktem, że zabudowania te mieszczą się stosunkowo blisko ulicy [...]. Innymi słowy, brak wspólnych ww. cech istniejącej zabudowy nie przeczy narzucającej się konstatacji, że zabudowa ta została "czytelnie skoncentrowana" w pasie po obu stronach drogi.

W związku z powyższym Sąd jako zasadne uznaje przyjęcie w analizie i zaakceptowanie przez organy, że wobec zastanego stanu zainwestowania w badanym obszarze należało ograniczyć możliwy zakres zabudowy do ok. 80 m od ulicy [...] (północnej granicy inwestycji). Jako że ograniczenie możliwości zabudowy do pasa, którego zasięg wynosi 80 m, uniemożliwia realizację dziewięciu zaplanowanych domów jednorodzinnych, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu dalej odbiegającego od drogi stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ wspomniany zespół budynków rozciągałby się na odległość ponad 200 m od ulicy [...].

Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku dopuszczalności lokalizacji inwestycji i możliwości wyznaczenia kolejnych linii zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, to jest gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne–estetyczne, nie było celowe kontrolowanie przez Sąd ustalania w przeprowadzonej analizie parametrów, cech i wskaźników zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi należy wskazać, że ze względów opisanych powyżej, podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące zagrożenia obszaru powodzią, rowu melioracyjnego, czy walorów przyrodniczych nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Powołanie się na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. miało miejsce jedynie w analizie, i to w sposób ogólny, natomiast w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie formułowano twierdzeń w oparciu o ww. akt. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p., bowiem Studium nie było podstawą orzekania przez organy w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu posłużenia się niezrozumiałym terminem "pas zabudowy" o szerokości ok. 80 m, Sąd wskazuje, że mimo iż termin ten nie jest wprost użyty w przepisach, to wbrew stanowisku skarżącego, w materii planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz dotyczącym jej orzecznictwie sądów administracyjnych jest to przydatne i używane pojęcie (por. np.: wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., sygn. IV SA 1459/03 LEX nr 2221758, wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 89/19).

Z kolei w niniejszej sprawie istnienie pasa zabudowy znaczy po prostu tyle, że w obszarze analizy budynki zlokalizowane są wzdłuż ulicy, w odległości nie większej niż 80 m od pasa drogowego.

Z kolei odnośnie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że choć zarzuty te są w niżej wskazanym zakresie zasadne, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności organ II instancji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów stawianych przez inwestora w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje się ogólnymi sformułowaniami i nie sprzyja przekonaniu strony do prawidłowego skądinąd rozstrzygnięcia. Jednak wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów rozporządzenia i art. 61 u.p.z.p. i wobec oparcia decyzji na prawidłowej analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, powyższe naruszenia nie miały wpływu na trafne, zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Analiza sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (część tekstowa wyników analizy) znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

Co prawda skarżący trafnie podniósł, że postępująca urbanizacja K. jest zjawiskiem oczywistym i normalnym, a nowe, uporządkowane osiedla domów jednorodzinnych siłą rzeczy nie przypominają kształtem zabudowie towarzyszącej gospodarstwom rolnym, jednak powyższe nie oznacza, że organy w przypadku nie spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków wyznaczonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia, mogą ustalić warunki zabudowy.

Końcowo warto jeszcze zwrócić uwagę na dwie okoliczności wynikające z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi ze skargą.

Po pierwsze, w aktach zalega pozytywna decyzja z 11 lipca 2017 r. ustalająca na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych na przedmiotowych działkach.

Po drugie, przywołana przez organ I instancji opinia Zarządu Dróg Miasta K. z 18 marca 2019 r. znak: [...] w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną inwestycji dziewięciu budynków mieszkalnych opiniuje ww. zamierzenie negatywnie, ze względu na zbyt małą szerokość ulicy [...] (2,8 m), co zdaniem zarządcy drogi świadczy o niewystarczającym uzbrojeniu terenu, ze względu na brak zapewnienia bezpiecznego dojazdu i dojścia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p., rozporządzenia i art. 80 K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.