Uzasadnienie
Decyzją z dnia [....]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu [....] ziemskiego, na podstawie art. 105 § 1 kpa, w sprawie z wniosku M.J. w przedmiocie zagrożenia awarią budynku mieszkalnego przy ul..... w K., umorzył postępowanie administracyjne. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, albowiem wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników PINB w dniu [....] nie wykazała stanu zagrożenia awarią budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji do........ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył M.J.
W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia [....] zwrócił się do Burmistrza Gminy K. o wydanie pozwolenia na remont części budynku "[....] " w K. przy ul...... na działce ewid...... stanowiącej obecnie działkę nr..... Decyzją z dnia [....] Burmistrz Gminy K. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na brak zgody współwłaścicielki pozostałej części budynku L.J. W opinii odwołującego się, budynek przy ul...... znajduje się w stanie zagrożenia awarią konstrukcji, spowodowanego wadliwym rozwiązaniem technicznym i związaną z tym awarią filarków międzyokiennych oraz ściany zewnętrznej podłużnej.
W świetle powyższego, odmowa wydania pozwolenia na budowę jest bezzasadna i sprzeczna z zasadami prawa budowlanego. Obecna forma budynku istnieje od 1982 r., kiedy to została wykonana jego nadbudowa, bez zatwierdzonego projektu konstrukcji. Stan budynku wymaga remontu, a wizja przeprowadzona przez pracowników PINB nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż była to czynność administracyjna, a nie techniczna analizująca problemy przedstawione w sporządzonym przez odwołującego Projekcie Technicznym budynku.
Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 138 § 2 kpa,........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie uczyniono zadość przepisom prawa budowlanego oraz przepisom w kpa.
Zgodnie z wymogami prawa budowlanego organ nadzór budowlanego w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego zobligowany jest do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Konieczne jest w tym względzie przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego celem dokonania konkretnych ustaleń co rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie właściwych przepisów prawnych, tj. art. 62 ust. 3 prawa budowlanego podjęcie stosownej decyzji tj. nakazanie przeprowadzenia kontroli lub wykonania ekspertyzy.
Zdaniem....... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji nie dokonał wnikliwej oceny i niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Nie ustalił wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 kpa. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie tj. "opinia techniczna w sprawie występujących rys i pęknięć na ścianach budynku o nazwie "[....] ", położonego w K. przy ul....., sporządzona przez S.Z. oraz orzeczenie techniczne o stanie technicznym budynku mieszkalnego "[....] " w K. przy ul......, wykonana przez M.J.. Mimo, że obydwie opinie wskazują na zły stan techniczny budynku, organ I instancji umorzył postępowanie opierając się jedynie na wynikach wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu........1999 r., która nie wykazała stan zagrożenia awarią budynku. Zatem decyzja została wydana bez wnikliwego rozpatrzenia wszystkich dowodów i przez to jest nieprawidłowa.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne jest ustalenie, czy przedłożone do sprawy orzeczenia techniczne dotyczą tego samego budynku, a także, z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji przez organ I instancji uwzględnienie aktualnego stanu technicznego budynku. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak potwierdzenia odbioru pisma z dnia [....] zawiadamiającego strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o przysługujących stronom prawach. Nieprawidłowo została również powołana podstawa prawna zaskarżonej decyzji, albowiem nie ma w niej przepisu pozwalającego na wydanie decyzji oraz przepisów kompetencyjnych organu nadzoru budowlanego. Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się nie uwierzytelnione kopie dokumentów.
Na decyzję....... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.J.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu...... Ziemskiego o umorzeniu postępowania administracyjnego była słuszna. Organ ten wydając decyzję dysponował następującymi dowodami: oględzinami z dnia [....] opinią techniczną w sprawie występujących rys i pęknięć na ścianach budynku o nazwie "[....] " położonego w K. przy ul........ wykonanej przez S.Z. oraz orzeczeniem technicznym o stanie technicznym budynku mieszkalnego "[....] " przy ul....., wykonanej przez M.J. Ustosunkowując się do tak zebranego materiału dowodowego, M.J., stwierdził, że stwierdzone pęknięcie narożnej frontowej ściany w miejscu styku ze ścianą garażową jest regularne, pionowe o niezmiennej szerokości pęknięcia. Jest to naturalny efekt osiadania nadbudowanej części budynku w miejscu styku z częścią nie nadbudowaną. Jest to, zdaniem skarżącego, pęknięcie całkowicie nieszkodliwe.
Opisany jednorazowy zaciek naruszający jedynie tynk zewnętrzny oraz stwierdzone w lokalu nr..... pęknięcia i mikrorysy na tynkach są bez znaczenia i również są wynikiem osiadania pionowych słupów żelbetowych na skutek dokonanej nadbudowy. Budynek jest ustabilizowany statycznie, a czas wykazał, że nadbudowę wykonano w sposób prawidłowy.
Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu organu odwoławczego, skarżący podał, opinia techniczne dotyczyła budynku przy ul......... a S.Z. popełnił omyłkę oznaczając ją nr...., natomiast okoliczność, że budynek ten został nazwany w opracowaniu "[....]", wynikał stąd, że budynek początkowo nazywał się [....], a po pracach wykonanych w latach 19.....-82 został przemianowany na "[....] ". Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy, albowiem nie jest błędne oparcie się jedynie na kopiach dokumentów, nie ma znaczenia, czy stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w sytuacji gdy wynik postępowania był trafny. Nadto, zdaniem skarżącego, decyzja nie była przedwczesna, ustalono bowiem wszystkie okoliczności mogące mieć w tym okresie znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zajęte w skarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany. Podkreślił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób bardzo pobieżny, co wiązało się z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Stwierdzone braki wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie posiada uprawnień. Wskazał również na konieczność usunięcia stwierdzonych błędów wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji z dnia [....].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Podkreślenia wymaga, że organ I instancji decyzją z dnia [....] umorzył postępowanie w sprawie zagrożenia awarią budynku mieszkalnego przy ul...... w K., powołując w podstawie prawnej decyzji przepis art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego.
Uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do jednego zdania: "wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników PINB w dniu [....] nie wykazała stanu zagrożenia awarią budynku."
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie remontu budynku położonego w K. przy ul........, a to w związku z pismem Wojewody..... z dnia [....]. W toku postępowania przeprowadził w dniu [....] oględziny, w czasie których stwierdzono, że w budynku są pęknięcia, mikrorysy, odpadnięty tynk i zacieki.
W aktach znajduje się również "Orzeczenie techniczne o stanie technicznym budynku mieszkalnego....... w K. przy ul...... sporządzone przez mgr.inż.M.J. oraz "Opinia techniczna w sprawie występujących rys i pęknięć na ścianach budynku o nazwie........ położonego w K. przy ul....... (.......) oraz plik dokumentów złożonych do akt sprawy przez L.J.. Tak więc w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, nie tylko w postaci protokołu z oględzin z dnia [....]. Decyzja organu I instancji narusza zatem art.107 § 3 kpa, który nakazuje, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu......ziemskiego w ogóle nie ocenił zebranych w sprawie dowodów.
Nadto, w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia M.J. pisma organu z dnia [....] informującego o możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji w sprawie, ze zgromadzonymi materiałami w terminie 7 dni.
W związku z tym zauważyć należy, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu, wyrażona w przepisie art.10 kpa.. Stanowi on, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001rI SA 1479/99 LEX nr 54176).
Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00 LEX nr 50116).
Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa.
Stosownie do przepisu art.138 § 2 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy również i to, że rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego. Zważywszy, że decyzja organu I instancji zapadła w roku [....], a organu odwoławczego w. [....] również i ta okoliczność przemawia za prawidłowością zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
Stosownie do treści art.145 § 1 lit.b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisu art.138 § 2 kpa..
Dlatego też, na podstawie art.151 ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji.
Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.250 p.p.s.a.