Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 212/16

Uzasadnienie

w zakresie pkt I wyroku z dnia 17 maja 2016 r.

Prezydent Miasta K. prowadził z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do B.K. i M.U.

B.K. i M.U. wniosły o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W piśmie z dnia 30 września 2015 r. Prezydent poinformował o zasadach prowadzenia postępowania w trybie art. 36 ust. 4 oraz o braku podstaw do umorzenia postępowania.

B.K. i M.U. uznając, że pismo to stanowi decyzję o odmowie umorzenia postępowania wniosły odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. znak: [....] stwierdziło niedopuszczalność odwołania B.K., i M.U. od pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2015r. Nr [....] w sprawie renty planistycznej, nazwanego przez w/w strony odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2015r. Nr [....] nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie jest dopuszczalne zaskarżenie go odwołaniem. Pismo to nie zawiera wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a ponadto brak jest podstaw prawnych do negatywnego załatwienia wniosku strony o umorzenie postępowania w formie decyzji administracyjnej.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.K. i M.U. Skarga M.U.została odrzucona.

B.K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że pismo Prezydenta Miasta K. - Urzędu Miasta K. z dnia 30 września 2015r. znak [....] nie stanowi decyzji administracyjnej,
2. 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania i ustalanie stosunku prawnoadministracyjnego w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu objętego postępowaniem w przedmiocie ustalenia renty planistycznej jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w poprzednio obowiązującym planie miejscowym,
3. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. "art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 k.p.a." (in extenso wskazana podstawa prawna postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.) poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zasadne jest niebadanie w pierwszym rzędzie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia tzw. renty planistycznej tożsamości przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na skutek nieuchwalenia kolejnego planu przez Radę Gminy oraz w nowouchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, mimo wyraźnie zgłoszonych przez stronę dowodów wskazujących na taką tożsamość;
4. 4. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 131 k.p.a. mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na niepowiadomieniu o wniesieniu odwołania, choćby niedopuszczalnego stron poprzez organ administracyjny I instancji;
5. 5. nierozpoznanie przy okazji rozpoznawania odwołania, jak również stwierdzania niedopuszczalności odwołania podniesionych przez stronę argumentów, wpływających tak na konieczność uznania pisma organu za decyzję administracyjną, jak również poprzez lakoniczne — uniemożliwiające kontrolę instancyjną czy sądowo-administracyjną — wyjaśnienie kwestii dopuszczalności postępowania administracyjnego bez badania w/w przesłanki tożsamości terenu w planie wygasłym i nowouchwalonym, odnosząc się wyłącznie do kwestii wydania decyzji formalnej — umarzającej postępowanie, pomijając konieczność zbadania przesłanki tożsamości, która nakazuje wydanie decyzji orzekającej co do istoty i to mimo składanych przez stronę wniosków w tej materii, obejmujących tak konieczność rozważenia decyzji formalnej (o umorzeniu postępowania), jak również decyzji merytorycznej (stwierdzającej, że renta planistyczna nie należy się),
6. 6. naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodujących w rozpoznawanej sprawie pozbawienie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, a tym samym pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w kwestii renty planistycznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim należy wskazać, że granice niniejszej sprawy zakreśla przedmiot zaskarżenia tj. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jest to postanowienie o charakterze wyłącznie procesowym, rozstrzygające tylko kwestię dopuszczalności odwołania od pisma z dnia 30 września 2015 r. znak [....] i tylko ta kwestia może być w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje ocena, czy w prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzą podstawy do jego umorzenia. Z tego też względu Sąd w niniejszej sprawie musi pominąć te zarzuty skargi, które dotyczą zachodzącej w ocenie skarżącej bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty. Tego rodzaju argumenty strona będzie mogła podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty.

Dla rozstrzygnięcia sprawy dopuszczalności odwołania kluczowe jest ustalenie, czy odmowa umorzenia postępowania przybiera formę decyzji administracyjnej, co umożliwiałoby stronom jej zaskarżenie w drodze odwołania. Skarżąca uważa, że pismo organu I instancji z dnia 30 września 2015 r. stanowiło taką właśnie decyzję, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że pismo to nie jest decyzją, a zatem wniesione od niego odwołanie jest niedopuszczalne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prawidłowe jest stanowisko Kolegium.

Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej; decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei art. 105 k.p.a. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku strony o umorzenie postępowania (odmowy umorzenia postępowania administracyjnego).

Organ kończy postępowanie, gdy merytorycznie rozstrzyga sprawę albo też gdy - w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania - wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, natomiast odmowa umorzenia postępowania równoznaczna z wolą jego kontynuowania, wyrażana jest przez organ poprzez podejmowanie kolejnych czynności procesowych. Jeśli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Sąd całkowicie podziela stanowisko Kolegium w tej kwestii, oparte na przywołanym przez organ poglądzie doktryny i orzecznictwa.

Skoro nie istnieje obowiązek wydania przez organ decyzji negatywnej w przedmiocie umorzenia postępowania, to oczywistym jest, że pisma z 30 września 2015 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, a skoro tak to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało na podstawie art. 134 k.p.a. wniesione odwołanie za niedopuszczalne.

Z tego względu za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 104 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 k.p.a.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 i 45 Konstytucji RP poprzez "pozbawienie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, a tym samym pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd". Jak już wcześniej wskazano argumenty dotyczące ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego strona będzie mogła podnieść w odwołaniu od decyzji kończącej to postępowanie i na dalszym etapie w skardze do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego strona nie może skutecznie domagać się ustalenia, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe - ani przez organy administracji prowadzące to postępowanie, ani przez sąd administracyjny.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 131 k.p.a. poprzez niepowiadomienie stron poprzez organ administracyjny I instancji o wniesieniu odwołania, choćby niedopuszczalnego. Skarżąca podnosi, że miało to wpływ na rozstrzygnięcie, nie wyjaśnia jednak na czym ten wpływ miałby polegać. W istocie nie ma tutaj jednak żadnego naruszenia przepisów postępowania, bowiem wnoszące odwołanie (uznane zaskarżonym postanowieniem za niedopuszczalne) B.K. i M.U. były jedynymi stronami toczącego się postępowania (por. k. 22 akt administracyjnych).

Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Uzasadnienie w zakresie punktu II wyroku

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lutego 2016 r. skarżąca M.U. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 lutego 2016 r. skarżąca została wezwana, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi w wysokości 100 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skargi.

Wezwanie wróciło do sądu z adnotacją poczty "nie podjęto w terminie". Analiza przesyłki sądowej wskazuje, że została ona dwukrotnie awizowana w dniach: 21 marca 2016 r. i 30 marca 2016 r. Wobec tego z uwagi na treść art. 73 § 4 w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., należy uznać, że wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 4 kwietnia 2016 r. Mimo upływu zakreślonego terminu zarządzenia sądu nie zostały wykonane.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jednocześnie zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis podlega odrzuceniu przez sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, należało orzec jak w punkcie II wyroku.