Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2018 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]) stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawcy Z. N. informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r., w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru, na podstawie art. 138 § l pkt l w zw. z art. 61a § l, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § l i 2 kpa oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r. póz. 1330 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2018 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]).
W uzasadnieniu podano, iż E. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2018 r. (znak: [...]) zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak również naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nie wskazanie in concreto, dlaczego wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]). Wnioskodawczyni domagała się uchylenia w całości postanowienia z dnia 5 listopada 2018 r. (znak: [...]) oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie w całości nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]).
W ocenie SKO wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]), w związku z czym zgłoszone przez nią żądanie w tym przedmiocie należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Z art. 157 § 2 K.p.a. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (lub z urzędu), a zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.
Stąd złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny.
Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do ustalenia czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61 a § l K.p.a. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § l K.p.a.
Wnioskodawczyni upatruje swojego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]) w przepisach gwarantujących ochronę czci i dobrego imienia, w szczególności zaś w przepisie art. 24 § 1 K.c. W tym zakresie wnioskodawczyni wywodzi, że kwestionowana decyzja organu wyższego stopnia stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Zastępcę Burmistrza [...] działającego z upoważnienia Burmistrza [...] – którego funkcję w dacie jej wydania piastowała wnioskodawczyni – narusza jej dobra osobiste (cześć zewnętrzną) jako człowieka i pracownika samorządowego gdyż wpływa negatywnie na ocenę wnioskodawczyni, spowodowała utratę potrzebnego jej zaufania do pełnienia funkcji Burmistrza [...] oraz była przyczynkiem do prowadzenia wobec wnioskodawczyni postępowania karnego. Argumenty podnoszone przez wnioskodawczynię nie pozwalają na uznanie, iż dysponuje ona legitymacją procesową do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]).
W szczególności przepisy gwarantujące ochronę dóbr osobistych w postaci czci i dobrego imienia, jak też subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o naruszeniu jej dóbr osobistych poprzez wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]), nie stanowią źródła interesu prawnego wnioskodawczyni pozwalającego na uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W przypadku, gdy wnioskodawczyni upatruje w działalności orzeczniczej organu wyższego stopnia rzekomego naruszenia jej dóbr osobistych, to celem ich ochrony może - w świetle przywołanego w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności art. 24 § 1 K.c. - wystąpić ze stosownym roszczeniem cywilnoprawnym, a nie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego.
Nadto decyzja stwierdzająca nieważność decyzji organu pierwszej instancji stanowi tylko i wyłącznie wynik weryfikacji konkretnej decyzji administracyjnej pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności i w żadnym stopniu nie stanowi oceny działalności osoby piastującej funkcję organu pierwszej instancji, w ogóle. Zaakceptowanie stanowiska wnioskodawczyni oznaczałoby w istocie uznanie, iż każda osoba piastująca funkcję organu pierwszej instancji posiada indywidulany interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności każdej decyzji organu wyższego stopnia stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez dany organ pierwszej instancji, a tym samym może skutecznie inicjować postępowania w tym przedmiocie. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby zatem przyjąć, że wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ wyższego stopnia zawsze winien uznawać za stronę takiego postępowania osobę, która w dacie wydania inkryminowanej decyzji piastowała funkcję monokratycznego organu pierwszej instancji, tylko z uwagi na rzekomą możliwość naruszenia jej dobrego imienia.
Również organy odwoławcze w ramach prowadzonych postępowań odwoławczych od decyzji pierwsze instancyjnych - z uwagi na możliwość stwierdzenia wydania takich decyzji np. z rażącym naruszeniem prawa - winny byłyby w takim przypadku zapewniać prawo udziału w charakterze stron osobom piastującym funkcje organów pierwszej instancji. Właśnie z tych względów poglądu prezentowanego przez wnioskodawczynię nie sposób ocenić inaczej, aniżeli jako kuriozalny, prowadzący do wniosków wręcz absurdalnych oraz pozostający w oczywistej sprzeczności z zasadami praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Brak akceptacji przez osobę piastującą stanowisko organu pierwszej, decyzji organu wyższego stopnia stwierdzającej nieważność decyzji pierwsze instancyjnej z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, w żadnym przypadku nie może stanowić o interesie prawnym tej osoby w inicjowaniu jakichkolwiek postępowań, czy to administracyjnych, czy sądowoadministracyjnych mających za przedmiot weryfikację decyzji organu wyższego stopnia i może być oceniany co najwyżej w kategoriach interesu faktycznego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła E. P. zarzucając naruszenie: art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak również naruszenie; art. 28 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, tymczasem o istnieniu jej interesu prawnego świadczy treść art. 24 § l ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2018 r. póz. 1025 ze zm.) oraz art. l w zw. z art. 54 przy zastosowaniu art. 6 pkt l ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.: Dz. U. z 2016 r. póz. 1169). Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż decyzja SKO co do której wnosiła o stwierdzenie nieważności dotyczy jej interesu prawnego, gdyż powinno się w sprawie stosować art. 28 kpa a w związku z tym także interes prawny można wywodzić z przepisów k.c. gwarantujących ochronę czci i dobrego imienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadnie skarżony organ uznał, iż postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek np. z wniosku o stwierdzenie nieważności, wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ do ustalenia czy pod względem podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61 a § 1 K.p.a. W konsekwencji konieczne jest posiadanie legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, a w jej braku odmowy wszczęcia postępowania.
Takiego interesu prawnego skarżąca nie wykazała, ponieważ jej uzasadnienie sprowadza się do argumentacji, iż decyzja co do której wnosiła o stwierdzenie nieważności stwierdzała nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Zastępcę Burmistrza [...] działającego z upoważnienia Burmistrza [...] – którego funkcję w dacie jej wydania piastowała wnioskodawczyni – co w efekcie narusza jej dobra osobiste (cześć zewnętrzną) jako człowieka i pracownika samorządowego gdyż wpływa negatywnie na ocenę wnioskodawczyni, powodując utratę potrzebnego jej zaufania do pełnienia funkcji Burmistrza [...] oraz była przyczynkiem do prowadzenia wobec wnioskodawczyni postępowania karnego.
Przedstawione przez skarżącą okoliczności prawidłowo zostały przez skarżony organ uznane za interes jedynie faktyczny, gdyż dotyczą one subiektywnego przekonania wnioskodawczyni o naruszeniu jej dóbr osobistych poprzez wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji niekorzystnej z punktu widzenia skarżącej jako piastującej (zresztą ówcześnie) funkcję organu I instancji. Tymczasem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji organu pierwszej instancji stanowi tylko i wyłącznie wynik weryfikacji konkretnej decyzji administracyjnej pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności i odnosi się do organu I instancji, który ją wydał, nie zaś do osoby piastującej funkcję tego organu. Zaakceptowanie stanowiska wnioskodawczyni oznaczałoby w istocie uznanie, iż każda osoba piastująca funkcję organu pierwszej instancji lub taka, która ówcześnie je piastowała, posiada indywidulany interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności każdej decyzji organu wyższego stopnia stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez dany organ pierwszej instancji, a tym samym może skutecznie inicjować postępowania w tym przedmiocie.
Tymczasem osoba piastująca i która piastowała określoną funkcję organu wydającego decyzję administracyjną, w żaden sposób nie może być uznana za stronę takiego postępowania, w którym wydawała jako organ decyzję, stąd nie ma też interesu prawnego w żądaniu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych dotyczących takich decyzji administracyjnych. Przyznanie osobie, która piastowała funkcję organu pierwszej instancji, indywidulanego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawała decyzję jako organ naruszyłoby zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz zasadę praworządności, gdyż organ taki musi być bezstronny i obiektywny, nadto umiejscowiony konkretnie w systemie instancyjnym organów władzy administracyjnej, nakazujących podporządkować się odpowiedniej hierarchii i nadrzędności, czemu zaprzeczałoby przyjęcie argumentacji skarżącej, iż ze względu na swoje dobre imię może bronić w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym legalności rozstrzygnięcia jakie wydała będąc organem (por. w zakresie braku interesu prawnego organu I instancji do wszczynania postępowań nadzwyczajnych - wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2404/12).
Z uwagi na to pozostałe zarzuty skargi i argumentacja odnosząca się do wadliwości decyzji stwierdzającej nieważności decyzji, którą skarżąca wydawała jako organ, nie mogą również prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.