Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 27 września 2019 r. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 27 września 2019 r., znak: [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), orzekł o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], wszczętego na wniosek S. K.. Orzekając w taki sposób organ I instancji wskazał, iż sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], była już przedmiotem ostatecznych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, co przez wzgląd na uregulowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uniemożliwia wydanie ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania oraz tych samych stron, w niezmienionym w stopniu istotnym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Organ I instancji podał w szczególności, że sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. B., była już przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę [...], który decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], odmówił jej zwrotu na rzecz S. K. i H. K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 sierpnia 2011 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., Starosta [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], odmówił ich zwrotu na rzecz S. K. i H. K.. Wskazana decyzja Starosty [...] została utrzymana m mocy decyzją Wojewody z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...]
Działając na skutek odwołania S. K. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 grudnia 2019 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty [...] w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył ustalenia organu I instancji, a nadto wskazał, że decyzją Starosty [...] z dnia 19 marca 2007 r., znak: [...] – w pkt 6 – umorzono postępowanie wszczęte na wniosek S. K. i H. K., w sprawie zwrotu działek: - nr [...] o pow. 0,0064 ha i nr [...] o pow. 0,0171 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0231 ha, obj. kw nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.; - nr [...] o pow. 0,0099 ha i nr [...] o pow. 0,0040 ha, stanowiących poprzednio działkę nr [...] o pow. 0,0139 ha, obj. kw nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.; - części działki nr [...], obj. kw nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K..
Powodem umorzenia postępowania w ww. zakresie było stwierdzenie przez Starostę [...] zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej. Organ ten uznał bowiem tożsamość tej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 1997 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 lutego 1997 r. znak: [...] Powyższa decyzja Starosty [...] z dnia 19 marca 2007 r. znak: [...] została następnie utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 28 września 2007 r. znak: [...], w uzasadnieniu której stwierdzono, że: "Odnośnie zaś pkt. 6 decyzji Starosty [...] z dnia 19 marca 2007 r., nr [...], Wojewoda potwierdza, iż dla rozpatrzenia wniosku Pana S. K. dotyczącego również działek nr nr: [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. decydujące znaczenie ma fakt, iż sprawa zwrotu powyższych działek (powstałych z działek nr nr: [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]) była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia 13 lutego 1997 r. nr [...], działając na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, Urząd Rejonowy w K. orzekł w szczególności o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...], obręb [...] na rzecz poprzednich właścicieli (w aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów działce nr [...] odpowiada działka nr [...] i nr [...], a działce nr [...] odpowiadają działki nr nr: [...] i [...]). Decyzją z dnia 9 kwietnia 1997 r., znak: [...], Wojewoda K. utrzymał w mocy w całości wyżej wymienioną decyzję. Decyzja Urzędu Rejonowego dotyczyła tych samych działek, w przedmiocie których Starosta [...] orzekł decyzją z dnia 19 marca 2007 r., nr [...], o umorzeniu postępowania. U podstaw rozstrzygnięcia leżał pogląd o niedopuszczalności ponownego orzekania na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W konkluzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia 19 marca 2007 r., znak: [...], oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia 28 września 2007 r., znak: [...], rozstrzygnęły już kwestię bezprzedmiotowości ponownego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., w granicach parceli 1 kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz S. K.. Ani przedmiot, ani podmioty tego postępowania nie zmieniły się, podobnie jak stan prawny i faktyczny relewantny dla oceny tożsamości obu spraw. Jakkolwiek powyższa okoliczność umknęła organowi I instancji, to jednak, zdaniem organu odwoławczego, co do zasady zaskarżone rozstrzygnięcie było trafne.
Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. S. K. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody z dnia 4 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138, art. 140, art. 6 art. 7, 7b, art. 8, 9, 97, 16, 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że w swojej decyzji Wojewoda powołał się także na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 1997 r., który utrzymał w mocy decyzję Urzędu Rejonowego w K.. Były to pierwsze decyzje dotyczące zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W decyzji z 1997 roku odmówiono zwrotu przedmiotowych działek ze względu na niemożliwość uznania ich za zbędne. Na stronie 2 tej decyzji organ wskazał, dlaczego powyższe działki nie mogą być uznane za zbędne. Działka nr [...] pozostawała wtedy we władaniu Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej. Nie uznano wtedy za uzasadnione zwrotu działki, pomimo, że przedsiębiorstwo przewidywało zmianę obiektu na wymiennikownię ciepła. "Okoliczność, że Przedsiębiorstwo przewiduje zmianę obiektu na wymiennikownię ciepła nie może stanowić podstawy do uznania, ze stała się ona zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona. Na działce tej wokół budynku wymiennikowni przewiduje się urządzenie placu składowego rur i urządzeń grzewczych w razie awarii i remontów.
Działka [...] znajduje się w obrębie Przedsiębiorstwa [...] i nie może podlegać zwrotowi". Decyzja ta dotyczyła także działki nr [...] po podziałach powyższej powstała między innymi działka nr [...], [...], które są przedmiotem zaskarżonej decyzji. W decyzji z dnia 13 lutego 1997 r. stwierdzono, że działki [...] i [...] stanowią wybetonowaną drogę wraz z chodnikiem, która jest drogą przeciwpożarową do obiektów kotłowni. Ustalono wtedy także, że z wykonanej drogi przeciwpożarowej korzystają użytkownicy wtedy właśnie wzniesionych garaży oraz właściciel działki nr [...]. Powyższe stało się powodem odmowy zwrotu tych działek w 1997 r. Natomiast zgodnie ze składanymi oświadczeniami przez przedstawicieli Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] nie korzysta już z tej drogi przeciwpożarowej, ponieważ dojazd odbywał się od strony ul. [...]. Aktualnie działki [...] i [...] stanowią własność Gminy K.. Stosowna część działki nr [...] stanowi również własność Gminy K., ale w użytkowaniu wieczystym firmy Firma A z siedzibą w S., producenta części elektronicznych.
Jak słusznie zauważa Wojewoda, dla uznania czy mamy do czynienia z tzw. "powagą rzeczy osądzonej" zasadnicze znaczenie ma pojęcie tożsamości spraw. W roku 1997 działka znajdowała się w obrębie Przedsiębiorstwa [...] i była przez nią wykorzystywana we wskazany przez skarżącego sposób. Aktualnie działka wykorzystywana jest przez firmę Firma A która zajmuje się produkcją części elektronicznych, co oznacza zasadniczą zmianę przedmiotowej strony postępowania. Wynika to już z samej definicji sprawy administracyjnej rozumianej jako zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Wynika z tego, że okoliczności faktyczne sprawy są odmienne w obu tych postępowaniach. Nie występuje więc tożsamość spraw. Nie może więc mieć zastosowania art. 105 i art. 16 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się także do zarzutów sformułowanych w skardze, uznając je za niezasadne. W czasie wyrokowania do akt nie dołączono uwiarygodnionego odpisu decyzji Starosty [...] z dnia 12 lipca 2011 r., jednak mając na uwadze argumentację organów oraz treść skargi Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 147); zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy, podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 151-152). Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania określonej sprawy także wówczas, gdy uprzednio została ona rozstrzygnięta w sposób negatywny.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Najogólniej rzecz ujmując, bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji braku sprawy administracyjnej, innymi słowy, w obliczu braku możliwości konkretyzacji – pozytywnej lub negatywnej – wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Stosunek procesowy, jako w założeniu wtórny, nie ma wtedy racji bytu. Brak sprawy administracyjnej może w szczególności wynikać z tego, że w ogóle nie ma normy kompetencyjnej przewidującej możliwość wydania decyzji określonego typu, albo z tego, że taka norma kompetencyjna wprawdzie istnieje, ale organ już uprzednio uczynił z niej użytek. Ten drugi przypadek wiąże się właśnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, a także z zasadą ne bis in idem, której przestrzeganie jest obwarowane sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W niniejszym przypadku organy obu instancji stwierdziły istnienie stanu rei iudicatae, przy czym Starosta [...] powołał się w tej mierze na własną decyzję z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], na mocy której odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz S. K. i H. K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 sierpnia 2011 r., a podstawą rozstrzygnięcia był art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Nadto organ I instancji wskazał, że w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., Starosta [...] decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], odmówił ich zwrotu na rzecz S. K. i H. K.. Wskazana decyzja Starosty [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.
Z kolei Wojewoda, jakkolwiek również nawiązał do decyzji powołanych przez Starostę [...], wywiódł istnienie stanu rei iudicatae także z wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia 19 marca 2007 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 28 września 2007 r., znak [...] – tymi decyzjami umorzono postępowanie co do zwrotu przedmiotowych działek z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie odmowne zawarte w decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 lutego 1997 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 1997 r. U podstaw rozstrzygnięć podjętych w 2007 roku leżał pogląd o niedopuszczalności ponownego orzekania na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Odnosząc się do wskazanej powyżej rozbieżności w argumentacji organów obu instancji, zauważyć należy, że argumentacja organu odwoławczego jest po części błędna, ponieważ organ ten zdaje się pomijać okoliczność uchylenia decyzji Wojewody z dnia 28 września 2007 r., znak [...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/07 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1059/08). W następstwie tego wyroku zapadły decyzje odmowne powołane przez organ I instancji, tj.: decyzja Staroty [...] z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...] (w odniesieniu do części działki nr [...]) oraz decyzja Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] (w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]) – i w istocie to te decyzje, jak słusznie wskazywał organ I instancji, kreowały stan powagi rzeczy osądzonej.
Wspomniana decyzja Wojewody z dnia 21 kwietnia 2015 r. była przedmiotem kontroli sądowej – wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 697/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę decyzję, a wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 106/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania pozostaje jednak trafne.
Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Następcza zamiana stanu faktycznego może znieść tożsamość sprawy administracyjnej czy też wykreować nową sprawę tylko wtedy, gdy ma charakter istotny i gdy prawo wiąże z nią taki skutek. Wskazywane przez skarżącego okoliczności, w szczególności okoliczność innego wykorzystywania obecnie jednej z działek nie ma takich znamion. W tym kontekście ponownie zauważyć należy, że odmowa zwrotu części działki nr [...] nastąpiła z uwagi na przeszkodę opisaną w art. 229 u.g.n., a odmowa zwrotu działek nr [...] i nr [...] – z uwagi na ustalenie, że zostały one wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie można zatem ponownie orzekać w przedmiocie zwrotu tych działek, skoro ostateczne decyzje odmowne pozostają w obrocie prawnym.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.