Uzasadnienie
Organ I instancji-Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2001 r., [...] wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, póz. 414 ze zm.) nakazał K. W. i M. W., zamieszkałym w [...], ul. [...] wykonanie rozbiórki obiektów- wiaty drewnianej wraz z budynkiem gospodarczym (kurnikiem)-wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na działce położonej w [...]
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, co następuje: na posesji położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się wiata drewniana wraz z murowanym kurnikiem. Obiekt ten o konstrukcji drewnianej i wymiarach 9,40 x 5, 70 m posadowiony jest na pęczkach betonowych bez podmurówki oraz usytuowany jest w odległości 3,90 do 4,00 m od ogrodzenia z posesją A. P.. Ściany od strony południowej (sąsiadującej z posesją A. P.) posiadają wypełnienie z desek a całość kryta dachem dwuspadowym z ukierunkowaniem wód opadowych od strony południowej na posesję sąsiednią a od północy-na posesję właściciela obiektu. Od strony zachodniej wiaty wybudowany jest budynek gospodarczy z pustaków żużlobetonowych, mający służyć za kurnik. Na dzień wizji przeprowadzonej [...] 2001 r. obiekt ten był w stanie surowym otwartym. Całość budynku o wymiarach 5,25 x 3,10 kryta jest dachem jednospadowym ze spadkiem na stronę zachodnią działki K. W. Inwestorami robót byli K.W. -właściciel posesji i M. W.-użytkownik posesji.
Według oświadczenia inwestorów złożonego do protokołu oględzin roboty budowlane przy budowie kurnika prowadzone były na jesieni, tj. w [...] 2000 r. a wiaty w [...] 2001 r. Na prowadzenie powyższych robót inwestorzy nie posiadali w przypadku budowy wiaty- pozwolenia na budowę, a w przypadku budowy budynku gospodarczego-kurnika- nie dokonali zgłoszenia przed przystąpieniem do realizacji obiektu, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami złożonymi pod protokołem oględzin. Ponieważ roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego prowadzone były bez wymaganego zgodnie z art. 30 pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi, zaś przy budowie wiaty- bez wymaganego zgodnie z art. 29 pr. bud. pozwolenia na budowę, zgodnie z brzmieniem art. 48 pr. bud. podlegają one przymusowej rozbiórce.
Od decyzji powyżej odwołali się M. W. i K.W. twierdząc, że nie posiadali stosownych informacji co do wymogu posiadania pozwolenia na wybudowanie zadaszenia na maszyny rolnicze, służące pracy na gospodarstwie rolnym stanowiącym ich źródło utrzymania, deklarując uzupełnienie dokumentacji, jeśli zachodzi taka potrzeba i wnosząc o zrezygnowanie z rozbiórki.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138§ 2 kpa, oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 z dnia 10 maja 2003 r. póz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając tak podjętą decyzję organ II instancji wskazał: ustawa z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie 11 lipca 2003 r. zmieniła przepis art. 48 prawa budowlanego i zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, który wskazuje, iż do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ- wszczętych przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy wprowadzone tą ustawą.
Decyzja organu I instancji została wydana w trybie art. 48 pr. bud. i nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym w rozumieniu kpa, zatem zgodnie z brzmieniem cytowanego art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zachodzą przesłanki do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Z uwagi na zmieniony stan prawny należy ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, wobec czego należało na podstawie art. 138 § 2 kpa orzec jak wyżej.
Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2003 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy M. W. i K. W. W skardze podnieśli, że decyzja organu II instancji jest tylko pozornie dla nich korzystna, gdyż nowe przepisy przewidują wysoką opłatę - [...],-złotych, a wiata jest obiektem nietrwałym, ponadto sprawa się przedawniła ze względu na długotrwałość postępowania. Korzystniejszym rozwiązaniem byłoby wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o stare przepisy i zalegalizowanie wybudowania wiaty wraz z kurnikiem, ponieważ koszt takiej decyzji wyniósł by [...],-zł. Byłoby to także zgodne z zasadami współżycia społecznego zawartymi w k.c. Nadto w skardze wskazano, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień wzniesienia obiektów.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed.dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu prze właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania sprawy jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć, się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (por. wyrok NSA z 22.3. 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1/1997, poz. 35).
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczania rozszerzająca wykładnia przepisu art. 138 § 2 kpa.
Od zasady powyższej ustawodawca nie przewidział wyjątków, samo bowiem wydanie decyzji kasacyjne jest już wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli więc nastąpiła zmiana stanu prawnego w okresie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ drugiej instancji, organ ten obowiązany jest zastosować aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego. Jak wynika z powyższego sama tylko zmiana obowiązującego stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie jest podstawą do uchylenia decyzji organu 1 instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ drugiej instancji obowiązany jest przede wszystkim rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny.
Podstawą do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyłącznie stwierdzona przez organ konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ponieważ zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, jednak zmiana stanu prawnego- art. 48 pr. bud. dokonana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nie prowadzi do zmiany zakresu rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło bowiem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - wyłącznie z uwagi na zmianę treści przepisu art. 48 pr. bud., co jak wskazano wyżej nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania decyzji takiej treści.
Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez istnienia jakiejkolwiek podstawy prawnej w tym względzie, ograniczył swoje postępowanie do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana stanu prawnego i wobec tego decyzję organu I instancji należy uchylić. Organ odwoławczy zaniechał całkowicie merytorycznego rozpoznania sprawy do czego był zobligowany zasadą dwuinstancyjności. Należy podkreślić także, iż rozpoznając sprawę na skutek zaskarżenia decyzji organu I instancji organ musi brać pod uwagę treść art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii ewentualnej konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania, ponieważ zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy, zaniechał także dokonania kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Wobec dopuszczenia się powyższych zaniechań organ odwoławczy nie dostrzegł następujących wad, którymi obarczona była zaskarżona decyzja: braku podpisu osoby sporządzającej oraz stron biorących udział w czynności na załączniku do protokołu oględzin z dnia [...] 2001 r. stanowiącym szkic sytuacyjny, dołączenie do protokołu oględzin "dokumentacji fotograficznej obiektu na działce" - zdjęcia na którym wbrew opisowi nie widnieje cały obiekt przeznaczony do rozbiórki, co stanowi naruszenie art. 68 kpa i niewskazaniu przez organ I instancji w sentencji decyzji numeru działki, na której położone są obiekty przeznaczone do rozbiórki, co jest naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby było możliwe wykonanie decyzji dobrowolnie lub za pomocą środków egzekucji administracyjnej i nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. uwagi do art. 107 kpa, KPA Kom.
Wyd. C.H. Beck 2005). Rozstrzygnięcie organu I instancji wymogu tego nie spełnia, a więc narusza powołany przepis, który określa składniki struktury decyzji administracyjnej. Wady te jednak pozostały poza zakresem rozpoznania organu odwoławczego.
Nie mogą natomiast stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuty podnoszone w skardze. Skarżący bowiem chcieliby rozpatrzenia sprawy na podstawie "starych" przepisów - wydania przez organ pozwolenia na budowę i "zalegalizowania" w ten sposób wzniesionych obiektów. Przede wszystkim zważyć należy, że organy nadzoru budowlanego, które wydawały decyzje w sprawie nie są organami właściwymi do udzielania pozwoleń na budowę, ani też organami, do których kieruje się zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 pr. bud., nie jest więc możliwe orzekanie przez te organy w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, jak chcieliby tego skarżący. Co do kolejnego zarzutu skargi zważyć należy, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie są przepisy kodeksu cywilnego, zaś w przepisach kodeksu postępowaniu administracyjnego brak odpowiednika przepisu art. 5 k. c, co oznacza, że organy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności.
Wystąpienie natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę już po wzniesieniu obiektów będących przedmiotem postępowania, bez wymaganego pozwolenia oraz zgłoszenia nie może wywołać pozytywnych dla inwestorów skutków w zakresie rozstrzygnięcia opartego na art. 48 pr. bud. Nie ma także znaczenia dla tego rozstrzygnięcia długotrwałość postępowania administracyjnego, która nie powoduje "przedawnienia sprawy". Instytucji przedawnienia nie przewidują przepisy kpa, natomiast sama długotrwałość postępowania może być przedmiotem odrębnej skargi, jeżeli wynikałaby ona z bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Rozpoznawana skarga nie dotyczy jednak bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie, zatem fakt przewlekłości postępowania nie może wpływać na ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.
Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, 136 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji Wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.