Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w dzielnicy K. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 lutego 2003r. do 3 marca 2003r.
W dniu 13 marca 2003r. zarzut do powyższego projektu wniosła M. K., zam. ul. [...], T. (zwana dalej skarżącą). Napisała ona, że działka nr "1" obr. [...], której jest ona współwłaścicielką, oznaczona została w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem ZI co oznacza teren zieleni izolacyjnej w pasie oddziaływania projektowanej autostrady i tras komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu kołowego. Tymczasem dotychczas przedmiotowa działka była przeznaczona do wywłaszczenia pod węzeł komunikacyjny, a stojące na działce budynki miały ulec wyburzeniu. "Nowy zapis planu zmienia w sposób zasadniczy przeznaczenie naszej nieruchomości tzn. działka nie zostanie wywłaszczona, jednak w dalszym ciągu nasze prawa do niej pozostają ograniczone. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo autostrady zastajemy skazani na życie w warunkach niezwykle uciążliwych. Gdyby nasza nieruchomość została wykupiona mielibyśmy możliwość zakupu innej nieruchomości w celu zapewnienia sobie godziwych warunków mieszkania." W konsekwencji M. K. wniosła o zaliczenie tej nieruchomości do grupy gruntów podlegających przejęciu (wywłaszczeniu).
Rada Miejska w T. uchwałą z dnia 18 grudnia 2003r. Nr [...] nie uwzględniła powyższego zarzutu. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że w stosunku do ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren zmienił swoje przeznaczenie w projekcie planu na "Teren zieleni izolacyjnej" (Zł) o ustaleniach: "Tereny zieleni wysokiej i niskiej wyznaczone w pasie oddziaływania projektowanej autostrady i tras komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu kołowego. W terenie tym dopuszcza się możliwość rozbudowy i poprawy standardu zamieszkiwania istniejącej zabudowy (w tym usytuowania garaży, bądź budynków gospodarczych) bez możliwości lokalizowania nowych obiektów mieszkalnych. Powierzchnia rozbudowy nie może przekraczać 50% istniejącej powierzchni zabudowy obiektu." Rozpatrując przedmiotową sprawę Rada Miejska w T. wzięła pod uwagę treść ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...].
Decyzja ta musi być w całości uwzględniona w projekcie planu i jego ustaleniach, bez możliwości ingerencji Gminy w tym zakresie. Co do kwestii rekompensaty, to zagadnienia te regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego tj. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80. poz.717) w związku z art.2 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.).
W dniu 2 lutego 2004r. wpłynęła na wyżej wskazana uchwałę Rady Miejskiej w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga M. K. (nadana przesyłką poleconą 30.01.2004r. w urzędzie pocztowym T.). W skardze tej powtórzona została całość argumentacji zawartej już w zarzucie z dnia 13.03.2003r. Skarga ta podpisana została również przez W. O. i w tym zakresie została ona rozpoznana odrębnie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 230/04
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znacząco jednak ją rozbudowując.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.
W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.. Dz.U. nr 153, poz.1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na radę gminy rozpatrującą zarzut obowiązek ustosunkowania się do treści zarzutu oraz wskazania przyczyn odrzucenia zarzutu. Winno być ono nie tylko merytorycznie trafne, lecz również winno korespondować z postawionymi zarzutami. Z powyższych względów uzasadnione jest sięganie do art.107 § 3 k.p.a. dla określenia wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie. Wymóg zamieszczenia uzasadnienia jest konsekwencją faktu, że zaskarżona uchwała załatwia indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. W szczególności uchwała taka winna zawierać obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut.
Wytłumaczyć także należy od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie faktyczne powinno więc wystarczająco wyjaśniać motywy odrzucenia zarzutów, wskazać konkretne dowody (np. ekspertyzy, opinie, uzgodnienia itp.) zgromadzone w toku prac nad projektem. Tylko w ten sposób może być spełniona funkcja zaskarżonej uchwały w zakresie przekonywania skarżących i Sądu, że zarzut został wnikliwie rozpatrzony i przeanalizowany - również pod kątem możliwości uwzględnienia wniesionego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie spełnia tych wymogów - w swej formie i treści jest ono ogólne i lakoniczne. W tym kontekście stwierdzić należy, iż w większym stopniu tym wymaganiom czyni zadość odpowiedź na skargę M. K. udzielona przez Prezydenta Miasta T., niż uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Niestety w żaden sposób nie konwaliduje to słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno zawierać (1) przytoczenie przepisu prawa wskazanego w rozstrzygnięciu jako jego podstawa prawna oraz (2) umotywowaną ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego, a wreszcie (3) wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a sposobem rozstrzygnięcia. Rada Miejska winna wykazać zatem na podstawie powołanych przepisów, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów jest częścią procedury planistycznej, a takie lub inne propozycje zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wiążą się z obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi narzucającymi konkretne rozwiązania techniczne, jak również powodują brak możliwości uwzględnienia (w całości lub w części) wniesionego zarzutu. Niestety również w tym zakresie zaskarżona uchwała nie spełnia podniesionych wyżej wymogów, gdyż w zasadzie takiego uzasadnienia nie zawiera ona w ogóle (część uzasadnienia uchwały zatytułowana: uzasadnienie prawne - nie spełnia wskazanych wyżej wymogów).
Dodać należy, iż w aktach sprawy brakuje dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia powołuje się organ planistyczny. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności postępowania poprzedzającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i samego rozstrzygnięcia. W aktach brakuje decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4, znak [...], na którą powołuje się organ i która stanowi zasadniczy argument organu - przywołany w uzasadnieniu faktycznym uchwały za odrzuceniem złożonego zarzutu. Nie można także ustalić legitymacji samej M. K. do złożenia zarzutu do projektu planu, gdyż w aktach brakuje dokumentacji pozwalającej ustalić, że ma ona tytuł prawny do działki nr 1 obr. [...] w T.. W niniejszej sprawie jest to szczególnie istotne, gdy weźmie się pod uwagę, ze organ planistyczny w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego pismo określane przez M. K. "stanowczym protestem" zakwalifikowano jako zarzut.
Trzeba podkreślić, że protesty i zarzuty na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły odrębne środki prawne służące kwestionowaniu ustaleń projektu planu, z którymi przepisy ustawy łączyły różne wymogi formalne oraz materialne, i które rodziły odmienne konsekwencje prawne.
W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999r. Dz. U. nr 15, poz.139 z późn. zm.), a zatem powoduje konieczność uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.