Uzasadnienie
Rada Powiatu w O. podjęła w dniu 25 sierpnia 1999 r. uchwałę (...) w sprawie zasad gospodarowania środkami Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. Wydano ją na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz art. 88j ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.
W załączniku do tej uchwały uregulowano następujące kwestie:
1/ Funduszu /par. 1/, 2/ Formy wydatkowania środków funduszu - jako dotacja lub pożyczka na podstawie umowy zawartej z podmiotem realizującym zadanie z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, po rozpatrzeniu wniosku przedstawionego przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie /par. 2 ust. 1/, 3/ Tryb postępowania z wnioskiem, o jakim mowa wyżej /par. 2 ust. 2 i ust. 3 i par. 3/, 4/ Umocowanie Rady Powiatu do wydania uchwały zatwierdzającej zestawienie przychodów i wydatków Funduszu /par. 4/, 5/ Umocowanie Zarządu do podjęcia decyzji o uruchomieniu pomocy finansowej /par. 5/, 6/ elementy umowy zawieranej przez Starostę i zasady jej wypowiadania /par. 6 i par. 7/, 7/ Szczegółowe warunki uruchamiania pomocy finansowej /par. 8 i par. 9/, 8/ Możliwość odstąpienia od zasad zawartych w uchwale /par. 10/, 9/ Przepis w brzmieniu: "Zasady (...) obowiązują od dnia zatwierdzenia przez Radę Powiatu /par. 11/".
Na uchwałę, o jakiej mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowała w dniu 1 grudnia 1999 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. W ocenie Izby rozwiązania przyjęte w uchwale nie znajdują umocowania w przepisach powołanych jako jej podstawa prawna, przy równoczesnym braku innych unormowań dających podstawy dla określania szczegółowych zasad gospodarowania powiatowych funduszy. Napisano, że wykładnia art. 22 ust. 7 ustawy o finansach publicznych prowadzi do wniosku, że zawarta tam norma kompetencyjna nie ma swojego odpowiednika w stosunku do funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego a materia szczegółowych zasad gospodarki finansowej funduszu celowego zaliczana jest do kategorii ustawowej.
Również w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ma normy, mogącej być podstawą prawną dla zaskarżonej uchwały. Ustawa ta przewiduje tylko zatwierdzanie przez radę powiatu projektu zestawienia przychodów i wydatków powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej /art. 88 h ust. 3/, określenie źródeł przychodów tego funduszu /art. 87 b ust. 5/ oraz ich przeznaczenie /art. 88 j/. Ustawa ta przewiduje możliwość udzielania pożyczek i dotacji wyraźnie tylko dla NFOŚiGW oraz dla funduszy wojewódzkich.
W odpowiedzi na skargę Powiat O. wniósł o jej oddalenie. Wskazano na celowość podjęcia zaskarżonej uchwały i napisano, że skoro rada jest upoważniona do zmian w zestawieniu przychodów i wydatków, to tym samym może ona ustalać procedurę wyłaniania adresatów środków pomocowych PFOSiGW. Podniesiono również, że z przepisów ustaw powołanych przez skarżących można wywodzić, że ustalenie zasad gospodarowania środkami PFOSiGW nie jest zabronione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Organy samorządu terytorialnego sprawując w państwie prawa administrację publiczną i działając w sferze prawa publicznego /administracyjnego/ nie mogą odwoływać się do zasady, w myśl której dozwolone jest wszystko, co nie jest wyraźnie zabronione. Przeciwnie: organy te są związane prawem i prawo wyznacza zakres ich kompetencji. Wobec organów powiatu, w zakresie, w jakim stanowią one akty prawa miejscowego, przesądza o tym art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Dla wydania akty prawa miejscowego wymagane jest zatem istnienie wyraźnego, a nie dorozumianego upoważnienia ustawowego, ustalającego granice kompetencji normodawczej.
W analizowanej sprawie Rada Powiatu w O. wydała uchwałę zawierającą przepisy powszechnie obowiązujące bez upoważnienia ustawowego. Żaden przepis ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w szczególności powołany w uchwale jej art. 88j, nie upoważniał Rady do określenia zasad gospodarowania środkami PFOŚiGW i to zasad tak szczegółowych. Oczywiście nie stanowi również wystarczającej podstawy prawnej powołany art. 4 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, wymieniający tylko jedno z zadań publicznych powiatu.
W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jej nieważność na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.