Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2019 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (dalej Pr. bud.) nakazał W. G. rozbiórkę będącego w budowie budynku garażowego murowanego o rzucie czworokąta, położonego na działce nr [...] w miejscowości B., o wymiarach: ściana wschodnia 10,40 m, ściana południowa 8,17 m, ściana zachodnia 10,24 m, ściana północna 8,40 m.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon N. (dalej GDDKiA) w kierowanym do PINB piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. żądała wszczęcie postępowania w sprawie dokonanej rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb B. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] w km. 32+500 strona lewa w obszarze zabudowanym. W wyniku informacji zawartej w powyższym piśmie PINB przeprowadził w dniu 26 czerwca 2019 r. czynności kontrolne w zakresie ustalenia robót budowlanych związanych z budową garażu na wskazanej wyżej nieruchomości. Ustalono, że działka nr [...] położona jest wzdłuż drogi krajowej Z. - K., a jej właścicielem jest W. G.. Jest on także inwestorem kontrolowanej budowy. PINB stwierdził, że na powyższej działce znajdował się budynek drewniany, który został rozebrany około 2 tygodnie przed terminem kontroli.
Dnia 18 czerwca 2019 r. rozpoczęto roboty budowalne związane z budową budynku garażowego. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie żelbetowych ław i ścian wraz ze stropami żelbetowymi. Wypełnienie ścian stanowiły pustaki betonowe "szalunkowe". Konstrukcja wznoszonego budynku przylega do już istniejącego na działce oraz na działce sąsiedniej nr ew. [...] — murowanego budynku gospodarczego. Od strony wschodniej znajduje się szlak komunikacyjny - dojazd do działek rolnych. Ściana wschodnia i częściowo południowa budynku wznoszonego graniczy z koroną drogi. (...) Ściana zachodnia budynku znajduje się w odległości 5,0-4,40m do krawędzi jezdni (krawędź asfaltu). Prowadzący czynności inspektorzy PINB poinformowali syna właściciela budynku, że budowa wymagała pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiadał. Organ I instancji ustalił, że inwestor nie dokonał także zgłoszenia tej budowy.
PINB w dniu 31 lipca 2019 r. wydał zaskarżoną decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki budynku garażowego. W ocenie organu I instancji, sporny obiekt narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa wymogi odległościowe budowanych obiektów od dróg publicznych. Nadto, obiekt będący przedmiotem postępowania jest położony na terenach leśnych (symbol Ls IV w ewidencji gruntów i budynków), co wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym ustalenie, że popełniona samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Pr. bud.).
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia 31.07.2019 r. wniósł W. G.. Wskazał, że GDDKiA w piśmie z dnia 31.01.2019 r. pozytywnie zaopiniowała sytuowanie spornej inwestycji w odległości 4,45 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Nadto podał, że użytek leśny Ls na którym znajduje się inwestycja - w istocie stanowi działkę budowlaną, zagospodarowaną na cele gospodarcze, co oznacza, że zapisy w ewidencji gruntów nie są właściwe i wymagają aktualizacji.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia 29.11.2019 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 30 ust. 1 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2 - przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze wymiary przedmiotowego obiektu i jego powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą 35 m2 - budowa tego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor się nie legitymował. W przypadku braku pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu w trybie art. 48 Pr. bud.
Podkreślił organ odwoławczy, że ze wskazanego przepisu wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zaakcentował organ nadzoru budowlanego II instancji, że jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. MWINB podkreślił, że działka nr [...] w B., nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że działka ta, według informacji zawartej w ewidencji gruntów ma oznaczenie Ls IV tj. stanowi tereny leśne. Organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy.
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. MWINB stanął na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia II OSK 2422/18).
Nadto zauważył, że skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia - na potrzeby ustalania warunków zabudowy - kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1811/16). W ocenie MWINB słusznie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] nie jest możliwa, tym samym nie można uznać żeby obiekt był zgodny z pierwszą z powołanych przesłanek zawartych w art. 48 Pr. bud.
Odnośnie zgodności inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, MWINB zauważył, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w bliskiej odległości od drogi krajowej nr [...] [...]. Powyższe nakazuje zbadać zgodność realizowanej inwestycji z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2086). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: w przypadku drogi ogólnodostępnej krajowej 10 m w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy. Podkreślił MWIMB, że z protokołu z dnia 26 czerwca 2019 r. wynika, iż ściana zachodnia budynku znajduje się w odległości 5,0-4,40 m do krawędzi jezdni (krawędź asfaltu).
Wobec tego, usytuowanie inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jakkolwiek art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, możliwe jest w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, to jedna może to nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.
W ocenie organu odwoławczego, brzmienie powyżej cytowanego przepisu przesądza, że zgodę na bliższe usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - drogi krajowej, należy uzyskać przed uzyskaniem formalnej zgody budowlanej wyrażonej w formie decyzji pozwolenia na budowę bądź na skutek nie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy. W sprawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie wniósł zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej (karta 26 akt WINB). Uzyskanie pozytywnego uzgodnienia na remont istniejącego budynku od GDDKiA, o czym wspomniano w piśmie tego organu z dnia 24 czerwca 2019 r.; karta 3 akt PINB) nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy i nie zastępuje pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
MWINB podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że realizowany obiekt jest niezgodny z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. Wobec powyższego, wykluczona jest możliwość legalizacji tego obiektu, co nakazuje orzec o jego rozbiórce.
Zarzuty odwołania MWINB uznał za nieuzasadnione. Podał m.in., że co do zarzutu, iż inwestor jednoznacznie określił zakres i charakter robót budowlanych, które jednak pomimo wiedzy organu, iż na działce znajdował się budynek gospodarczy o konstrukcji murowano-drewnianej zostały całkowicie zbagatelizowane (...) MWINB podniósł, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że sprawa dotyczy budowy nowego obiektu budowlanego i fakt istnienia wcześniej budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. nie ma wpływu na niniejsze postępowanie.
Co do zarzutu, że organ nadzoru budowlanego przeprowadzał kontrole (wizje) w terenie bez wymaganego zawiadomienia stron postępowania, w tym przede wszystkim właściciela i inwestora, MWINB wskazał, iż brak jest konieczności zawiadamiania inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych (wyrok NSA z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt II OSK 458/10).
Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniósł W. G.. Zarzucił brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało niezasadnym wydaniem nakazu rozbiórki.
W zakresie odległości zrealizowanej samowoli od drogi podał, że kwestia ta była przedmiotem konsultacji z GDDIK na dowód czego przedłożył pismo tego podmiotu z dnia 31.01.2019 r. W piśmie tym stwierdzono, że istniejąca zabudowa w odległości 4,45 m od krawędzi jezdni została pozytywnie zaopiniowana przez zarządcę drogi. W sprawie zastosowanie znajdzie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwalający na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni.
Odnośnie leśnego charakteru gruntu na którym zrealizowano samowolę budowlaną zwrócono uwagę na definicję działki budowlanej (art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 3a u.g.n.) i wskazano, że oznaczenie działki w rejestrze gruntów nie ma znaczenia w sprawie. Działka inwestora jest działką zabudowaną i zagospodarowaną na cele gospodarcze, co wskazuje na inny sposób jej wykorzystywania niż zapisany w rejestrze gruntów. Dane ujawnione w tym rejestrze są więc nieprawidłowe i wymagają aktualizacji. Działka inwestora nie jest objęta planem ochrony terenów leśnych lub lasów i nic nie stoi na przeszkodzie aby wznieść na niej budynek. W ocenie skargi należało dać inwestorowi czas na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji MWINB w K. z dnia 29.11.2019 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W realiach ocenianego przypadku uznać bowiem należało, iż wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. było co najmniej przedwczesne.
Na wstępie należy zauważyć, że wdrożenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną winno być poprzedzone wstępną oceną organu nadzoru budowlanego dotyczącą tego, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wykluczając możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wskazane wymogi wynikają z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzić jednak trzeba, że pierwsza z powołanych wyżej przesłanek legalizacji, tj. zagadnienie dotyczycące zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podlega samodzielnej organu nadzoru budowlanego wyłącznie w przypadku, gdy w rachubę wchodzi ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odczytanie bowiem właściwych i wiążących w danej sprawie norm prawa miejscowego, z reguły nie budzi wątpliwości, i jest możliwe oraz dopuszczalne w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.
Inaczej jednak ocenić należy sytuację, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zgodność samowoli budowlanej odnosić należy do wydanej dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud.). W ocenie sądu, w przedstawionej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie dysponuje uprawnieniem, aby wiążąco ustalić (przesądzić), iż uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla realizowanej samowoli budowlanej – nie jest w ogóle możliwe. W przypadku bowiem, gdy do wydania decyzji o warunkach zabudowy właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, to wyłącznie ten organ może stanowczo przesądzać, czy w stosunku do danej inwestycji spełnione zostaną normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest bowiem podstaw, aby w powyższym przedmiocie (dotyczącym możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach i treści takiej decyzji) wypowiadał się arbitralnie organ nadzoru budowlanego (tj. organ niewłaściwy w takiej sprawie), w ramach postępowania mającego za przedmiot legalizację samowoli budowlanej.
W takim bowiem przypadku mamy do czynienia ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego wyrażonym w zakresie kompetencji należących do innego organu tj. administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że nie było uprawnione stanowisko MWINB w K., akceptujące pogląd organu I instancji, co do braku podstaw do uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla realizowanej inwestycji, z uwagi na leśny charakter działki [...], wynikający z zapisów ewidencji gruntów. Podkreślić bowiem trzeba, iż tylko właściwy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby wiążąco kwestię tę ustalić i przesądzić. W tym więc zakresie stanowisko organu odwoławczego oraz PINB w Z. o braku możliwości przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, a przez to zaniechaniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego - ocenić należało jako przedwczesnej, a przez to wadliwe.
Nie zasługiwał na akceptację także pogląd organu odwoławczego, co do braku zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Orzekające organy nadzoru budowlanego wskazywały w tym względzie na naruszenie art. 43 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane – w terenie zabudowy – w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Jednocześnie ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza możliwość, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze mogło nastąpić w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
W kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż sporny obiekt budowlany usytuowany jest w odległości od 5 do 4,4 m od krawędzi jezdni. Zwrócić jednak należy uwagę na to, iż samowolnie wybudowany budynek garażu, w istocie powstał w miejscu istniejącego uprzednio budynku drewnianego. Jednocześnie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 31.01.2019 r. wskazywała, że dopuszcza możliwość (a więc wyraża zgodę) na wykonanie przez inwestora robót budowlanych (nazwanych remontem) przy budynku znajdującym się na działce nr [...] w B. Warunkiem jednak udzielonej zgody było m.in. "zachowanie dotychczasowej linii zabudowy w odniesieniu do krawędzi drogi krajowej nr [...], bez możliwości zbliżenia w stronę drogi krajowej". Z cytowanego wyżej sformułowania wynikać więc może pozytywne stanowisko zarządcy drogi odnośnie realizacji przez inwestora robót budowalnych przy budynku na działce nr [...], z jednoczesnym zachowaniem dotychczas istniejącej na tej działce linii zabudowy względem krawędzi jezdni.
Uznać więc należy, że skoro istniejący uprzednio na wskazanej działce budynek wyznaczający linię zabudowy, usytuowany był względem drogi krajowej w odległości od 5 m do 4,4 m. i zarządca drogi dopuszczał możliwość realizacji robót budowlanych w obrysie istniejącego obiektu, to nie można wykluczać braku sprzeciwu zarządcy drogi co do usytuowania wznoszonego obecnie budynku. Może nie mieć przy tym istotnego znaczenia to, że GDDKiA wyrażała zgodę na remont budynku, a nie na jego rozbiórkę i powstanie nowego obiektu. Wyraźnie bowiem dotychczas akceptowany przez zarządcę drogi zakres prac odnoszony był do kwestii linii zabudowy względem drogi publicznej (krajowej) i to właśnie ta kwestia jest istotna z punktu widzenia ocenianego zagadnienia.
W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na zakres koniecznych ustaleń organów nadzoru budowalnego w kontrolowanej sprawie. Analiza akt administracyjnych, w szczególności ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...].06.2019 r. (k.
9) wskazuje bowiem na to, że orzekające organy administracji nie poczyniły precyzyjnych ustaleń co do tego, czy sporny obiektu powstał w miejscu dotychczas istniejącego budynku na działce [...] w B., i czy nie została zmodyfikowana uprzednio istniejąca linia zabudowy na tej działce, co było warunkiem pozytywnego stanowiska zarządcy drogi. Powyższa okoliczność winna być zatem przedmiotem szczegółowych ustaleń w ponowienie prowadzonym postępowaniu. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego dopuszczą także możliwość przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy wskazującą na zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję MWINB w K. z dnia 29.11.2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.