Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 232/24

Uzasadnienie

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 listopada 2023 r. znak SKO.ZP/415/331/2023 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 maja 2023r., nr 213/6730.2/2023 (znak sprawy: AU- 02-4.6730.2.238.2022.MKN), w sprawie ustalenia z wniosku P. Sp. z o.o., działającej przez pełnomocnika Pana J. P., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budowa dojścia, dojazdu, miejsc postojowych na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K.".

Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 10 maja 2022r. został złożony przez P. Sp. z o.o., działającą przez pełnomocnika Pana J. P., wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budowa dojścia, dojazdu, miejsc postojowych na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K.".

Organ I instancji ustalił, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności Wskazano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego, na potrzeby rozważenia ustalenia wz sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, w której opisano stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu, na podstawie wyników opracowania możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w parametrach dostosowanych do zastanego ładu przestrzennego. Wskazano także, że na etapie prowadzonego postępowania pozyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, tj.:

opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 15 czerwca 2022r., w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 9 czerwca 2022r. w zakresie ochrony powietrza, opinię Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 6 czerwca 2022r., opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Nadto wskazano, iż w sprawie pozytywnie wypowiedział się Zespół Architektoniczno-Urbanistyczny w protokole nr 18 z dnia 13 kwietnia 2023 r.

W trakcie rozpatrywania sprawy, sporządzono analizę architektoniczno- urbanistyczną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia - Panią mgr inż. arch. K. A.-M.. W treści opracowania zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Z ustaleń tam dokonanych wynika, iż jest możliwe zrealizowanie inwestycji w parametrach opisanych w decyzji, które nawiązują do zastanego ładu przestrzennego, zwłaszcza budynków o zbliżonej formie i funkcji.

Po przeprowadzeniu postępowania, wydano decyzję opisaną na wstępie. Wskazano w niej, iż spełnione są wszystkie przesłanki do ustalenia wz dla przedmiotowej inwestycji w parametrach wynikających z ustaleń dokonanych w analizie.

Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji w terminie przepisanym ustawą złożył poprzez platformę e-puap Pan T. K.. Odwołujący podniósł, iż decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1. - art. 62 ust. 1 ustawy w zw. z art. 102 i 102 kpa poprzez podejmowanie czynności zmierzających do wydania decyzji pomimo zawieszenia postępowania,
2. - art. 6 kpa poprzez prowadzenie postępowania z oczywistym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa,
3. - art. 7 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób jaki nie doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania decyzji WZ,
4. - art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący jakiegokolwiek zaufania do organów administracji publicznej.

Dalej decyzji zarzucono błędną i niewłaściwą wykładnie prawa materialnego, w szczególności:

1. - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wyznaczenie bez uzasadnienia innej szerokości elewacji frontowej niż wynikającą ze średniej z obszaru analizowanego,
2. - § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w sposób uniemożliwiający zachowanie odległości wynikającej z tego przepisu,
3. - § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż szerokość działki wynosi 19 metrów, a zatem nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu,
4. - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez naruszenie chronionych interesów prawem właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] poprzez wyznaczenie parametru wysokości elewacji frontowej na 8-9 metrów.

Zarzuty te zostały uzasadnione w dalszej części odwołania, gdzie przywołano również stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych na ich poparcie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji objętej odwołaniem i umorzenie postępowania, względnie uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołania od opisanej na wstępie decyzji złożyli również: Pani A. C., Pani B. P., Pani M. P., Pan Z. P., Pani K. S.. Wszystkie wskazane powyżej odwołania zostały złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. 14 dni. Jak wynika za materiału dowodowego, wszystkim wyżej opisanym Stronom przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 11 maja 2023r. - dowód zwrotne potwierdzenia odbioru zalegające w aktach sprawy.

Natomiast odwołania, również wszystkie w/w Strony złożyły listownie poprzez Pocztę Polską w dniu 30 maja 2023r. - dowód, data stempla pocztowego. Tym samym, 14-dniowy termin do złożenia odwołania został niewątpliwie uchybiony, zaś ostatnim dniem, w którym wszystkie w/w Strony mogły w terminie odwołać się od decyzji opisanej na wstępie był 25 maja 2023r. Wskazać należy, iż żadna z w/w stron Odwołujących nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, tym samym Kolegium rozpatrując sprawę,pominęło odwołania Pani A. C., Pani B. P., Pani M. P., Pana Z. P., Pani K. S., jako złożone po terminie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wskazał, że w sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę do tego uprawnioną - Panią mgr inż. arch. K. A.-M.. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. W treści analizy wskazano, iż szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 19 m i jest to całość fragmentu od ulicy [...] na którym ma być realizowana inwestycja kubaturowa.

Tym samym, w ocenie autorki analizy, zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, obszar ten należało wyznaczyć w odległości ok 57 m od granic terenu objętego wnioskiem. Z załącznika graficznego również wynika, iż front terenu inwestycji ma w/w szerokość. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję cytowanych powyżej przepisów. Kolegium zapoznawszy się ze sposobem wyznaczenia obszaru poddanego analizie, stwierdza, iż został on wyznaczony prawidłowo, zaś działanie autorki opracowania w tym zakresie zostało w pełni uzasadnione.

W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w południowo - zachodniej części K., w obszarze zurbanizowanym zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanej w szczególności pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] Wobec powyższego, jako bezsporne należy uznać, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego i dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Przechodząc do omówienia każdego z poszczególnych wskaźników, z osobna Kolegium wskazało, że organ I instancji powołując się na § 4 ust. tj. na podstawie przepisu przewidującego standardowy sposób wyznaczenie linii zabudowy, wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości ok 8 metrów od granicy z działką drogową [...] obr [...] tj. ulicy [...]. Linia ta (pod skosem) przebiegać ma na przedłużeniu linii zabudowy z budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce nr [...] (nr [...]). Linia ta została naniesiona czytelnie na mapę stanowiącą załącznik graficzny decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż ulica [...] na odcinku w okolicach obszaru objętego zabudową nie posiada wykształconej jednolitej linii zabudowy W ocenie Kolegium, mając na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, który został dokładnie opisany w analizie, organ I instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w niemniejszej sprawie, zaś Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie.

Dalej Kolegium stwierdza, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został określony na 20% z tolerancją -/+ 2 % na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającego odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Jak wynika ze sporządzonej analizy, średni wskaźnik pow. zabudowy kształtuje się w granicach ok 28% i jest zróżnicowany pod względem pod kątem umiejscowienia samej zabudowy, bowiem zabudowa wzdłuż ulicy [...] posiada ów wskaźnik nieco wyższy niż zabudowa przy ul. [...]. I tak, jak wynika to z ustaleń analizy wzdłuż ulicy [...] działki posiadają omawiany parametr w wartościach ok 35%, ok 44%, ok 38 % i ok 33%.

Z kolei, działki przy ul. [...] posiadają wskaźnik wielkości zabudowy wynoszący około 13%, ok. 11 %, ok. 18 %, ok 20%. Ustalając wskaźnik dla planowanej zabudowy zdecydowano się ustalić go w oparciu o wartość tego parametru z działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od południowej strony, posiadającej podobną wielkość, co teren objęty wnioskiem. Kolegium nie widzi uchybień w tym zakresie i stwierdza, że wyznaczenie omawianego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust 2 zostało należycie uzasadnione. Kolegium zauważa, iż wnioskowany parametr był wnioskowany w wartości 32%, jednakże - co szczegółowo wywiódł organ I instancji, taka wartość nie znajduje uzasadnienia w zastanej zabudowie opisanej w sporządzonej analizie, co spowodowało dostosowanie powierzchni zabudowy do okolicznych nieruchomości.

Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony jako minimum 70%, co wynika bezpośrednio z treści opinii UMK Wydz. Kształtowania Środowiska oraz mając na uwadze znaczne nasycenie okolicy powierzchnią zieloną.

Przechodząc do ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w wielkości 8-9 metrów, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia przewidującego standardową metodę wyznaczenia omawianego parametru, wskazując, iż jest to wartość dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, wraz z zastosowaniem odległości pomiędzy tymi budynkami w wartości minimalnej 5 metrów. Wskazano, iż w obszarze poddanym analizie wartość tego parametru waha się od ok 8 metrów do ok 19 metrów, jednakże z uwagi na szerokość działki objętej zabudową, szerokość ta musi zostać do niej dostosowana. Organ I instancji w analizie scharakteryzował w sposób szczegółowy sposób kształtowania się przedmiotowego parametru dla wszystkich działek w badanym obszarze.

Następnie wyliczył średnią na poziomie 12 m. Kolegium również w tym zakresie nie stwierdziło podstaw do kwestionowania wartości omawianego parametru. Jego wyznaczenie zostało w sposób należyty uzasadnione i opisane. Kolegium wskazuje, iż wartość ta została dostosowana do kształtu nieruchomości, tym samym, parametr ten został wkomponowany w zastany stan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zauważa jedynie, iż wyznaczając przedmiotowy parametr, organ powołał przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia, gdy w istocie wyznaczył do na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidującego odstępstwo od standardowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, co w niniejszej sprawie zostało podyktowane kształtem i umiejscowieniem nieruchomości. Powyższe nie wpływa jednak na samo prawidłowe wyznaczenie i uzasadnienie wyznaczonej szerokości elewacji frontowej, tym samym Kolegium nie kwestionuje rozwiązań przyjętych przy określeniu omawianego parametru.

Dalej Kolegium zauważa, iż wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w wartości 8 metrów z tolerancją -1 metr. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu pod okapem wyznaczona została w wartości 9 metrów z tolerancją – 1 m, natomiast do okapu lub gzymsu pod okapem, w wartości od 4-6 metrów. Wskazano przy tym na rzędne wynikające z pomiarów terenu jakie nie mogą być przekroczone. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. dotyczący odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia tego parametru.

Wskazać należy, iż średnia wysokość wszystkich budynków z obszaru analizowanego do szczytu kalenicy wynosi ok. 9 metrów i waha się od 7 metrów (np. budynek na działce nr [...]) do 13 metrów (np. budynek na działce nr [...]). Z kolei, średnia wysokość elewacji do okapu wynosi ok 6 metrów i waha się od 3 metrów (działka nr [...]) do 10 metrów (działka nr [...]). Dla inwestycji określono także dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 30 st. do 45 st., z możliwością wprowadzenia lukarn, a także możliwość zastosowania dachu płaskiego. Powyższe rozwiązania wynikają z treści analizy, obok dachów prawie płaskich istnieją dachy o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachowych od ok 20 st. do 45 st. dwuspadowe lub wielopołaciowe. Z opracowania wprost wynika, iż w obszarze poddanym analizie nie został wyznaczony jednolity wzorzec połaci dachowych. Kolegium poddając ocenie omawiany parametr również w tym wypadku nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu I instancji i stwierdza, że przyjęte wartości znajdują odzwierciedlenie w zastanym ładzie przestrzennym i nawiązują do najbliższej zabudowy.

Jak wynika z analizy, budynek na działce nr [...] sąsiadującej od północnej strony terenu inwestycji posiada omawiany parametr wysokości w wartości 9 metrów do szczytu kalenicy i 4,5 do okapu. Z kolei budynki na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji od południowej strony posiadają wysokość do kalenic attyki w wartości 13 metrów a do okapu w wartości 9 metrów, z kolei od wschodniej strony budynek na działce nr [...] posiada dach płaski i wysokość 8 metrów. Tym samym, wszystkie przyjęte wartości dla nowej zabudowy wynikają z otaczających teren inwestycji budynków.

Kolegium zauważa przy tym, iż wszystkie parametry budynków z obszaru analizowanego omówione powyżej zostały wskazane w czytelnej tabeli znajdującej się w aktach. Pozwala to na weryfikację poszczególnych wartości i ich porównanie z określonymi w decyzji parametrami planowanej zabudowy. Zauważyć należy, paramenty te zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego, zaś każda z wartości wyznaczonego parametru została uzasadniona w sposób wyczerpujący, tym samym, organ odwoławczy nie widzi podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania.

Zastrzeżenia Kolegium nie budzi także uzbrojenie terenu inwestycji, które jest wystarczające jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowalnego (art.

1. 61. ust. 1 pkt 3 ustawy). W aktach sprawy znajdują się aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w we wszystkie niezbędne media (dowody w aktach sprawy).

W decyzji w sposób prawidłowy wskazano także ilość miejsc postojowych (tj. dwa na jeden dom), jakie należy wykonać, zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa".

Inwestycja posiada także zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez ulicę [...], zaś na etapie prowadzonego postępowania organ pozyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, co szczegółowo omówił w treści decyzji. Wskazać należy na przywołane powyżej opinię ZDMK z dnia 8 czerwca 2022r., w której pozytywnie zaopiniowano inwestycję pod kątem dostępu do drogi oraz rozwiązań komunikacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie ewentualnych naruszeń Rozporządzenia Ministra Infrastruktury jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium wskazuje, iż przepisy te nie są stosowane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz na późniejszym procesie inwestycyjnym, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Abstrahując od powyższego. Kolegium stwierdza, iż w swym rozstrzygnięciu organ I instancji wyraźnie wskazał, że doprecyzowanie umiejscawianie poszczególnych budynków będzie zależne od przepisów powołanego powyżej rozprzędzania, którego postanowienia będą również pewnym ograniczeniem samej lokalizacji budynków. Dlatego zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie niezasadnego prowadzenia zawieszonego postępowania. Kolegium wskazuje, iż postanowieniem z dnia 11 lipca 2022r., nr AU-02-4.6730.2.238.2022.MKN)organ I instancji zawiesił na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, postępowanie o ustaleniu wz, w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy, który przewiduje taką możliwość. W okresie zawieszenia postępowania, organ nie dokonywał jakichkolwiek czynności, co wynika wprost z materiału dowodowego. Następnie postępowanie to zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia 22 marca 2023r. (sygnatura tożsama co wskazana powyżej). Wszystkie strony postępowania były prawidłowo zawiadomione o powyższych czynnościach, zaś oba postanowienia zostały im doręczone. Kolegium nie widzi zatem jakichkolwiek uchybień w działaniu organu I instancji w tym zakresie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

Na powyższą decyzję skargę złożył T. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w szczególności:
2. - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwane dalej kpa) poprzez prowadzenie postępowania z oczywistym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa;
3. - art.7 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób jaki nie doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania decyzji WZ;
4. - art. 8 §1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, II rażące naruszenie art. 6 kpa w zw. art. 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
5. a) jego niezastosowanie przy wyznaczeniu obszaru analizowanego celem przeprowadza na nim analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt la ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
6. b) wyznaczenie parametrów zabudowy w oparciu o analizę architektoniczno - urbanistyczną, która nie uwzględnia wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także nie uwzględnia wszystkich parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym,
7. III. rażące naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 61 ust. 1, 6 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem) w szczególności:
8. a) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z pominięciem 6 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym,
9. b) naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie Decyzją wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%" mimo iż, załącznik nr 3 do decyzji WZ część tekstowa analizy architektoniczno- urbanistycznej uzasadnia odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości "20% z tolerancją minus 2%". a także mimo, iż analiza architektoniczno- urbanistycznej (k. 322) odnosi się tylko do średniego wskaźnika.
10. c) naruszenie § 5 ust.1. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie Decyzją wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie ustaleń zespołu architektoniczno- urbanistycznego a nie na podstawie wyników analizy architektonicznourbanistycznej.
11. d) naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyliczenie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej z pominięciem 6 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym,
12. e) naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie Decyzją szerokości elewacji frontowej 8-9 m tj. o parametrach innych niż średni wskaźnik wynikający z analizy architektoniczno- urbanistycznej k. 322,
13. f) naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia w analizie architektoniczna urbanistycznej dla wyznaczenia innego niż średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej,
14. g) naruszenie § 6 ust.1, 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie Decyzją szerokości elewacji frontowej 8-9 m na podstawie ustaleń zespołu architektoniczno- urbanistycznego a nie na podstawie wyników analizy architektoniczno- urbanistycznej.
15. h) naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia przez brak ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsy lub attyki wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym.
16. i) naruszenie § 7 ust. 1,4 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki na podstawie ustaleń zespołu architektoniczno- urbanistycznego a nie na podstawie wyników analizy architektoniczno- urbanistycznej.
17. j) naruszenie §8 rozporządzenia przez brak ustalenia geometrii dachów na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje, że jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji wz obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tą samą podstawę wskazano w analizie architektoniczno-urbanistycznej (k. 321). Tymczasem przedmiotowy przepis został uchylony rozporządzeniem z dnia 17.12.2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). które weszło w życie 3.01.2022 r. Analiza architektoniczno- urbanistyczna została sporządzona w kwietniu 2023r. Wyznaczając obszar analizowany organ nie zastosował art. 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Analiza Architektoniczno- Urbanistyczna sporządzona w niniejszym postępowaniu jest nierzetelna ponieważ przede wszystkim pomija 6 zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także nie wymienia części parametrów zabudowy działek wymienionych w tabeli k. 325. Wykaz działek i danych zawarty w tabeli na karcie 325jest wybiórczy, nie uwzględnia wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonych przez organ administracji w odległości ok. 57 m wokół działki budowlanej. a) Tabela fk.325ł ustalająca średnie wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym - nie uwzględnia (nie wymienia) 6 zabudowanych działek znajdujących sie w obszarze analizowanym ti: działki nr [...]. nr [...]. nr [...]. nr [...], nr [...]. nr [...]. Dowód: Załącznik graficzny nr 4 do Decyzji na którym zostały zaznaczone działki nie uwzględnione w zestawieniu - Średnie wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym (k.325). b) Wykaz działek Tabela (k.325) ustalająca średnie wielkości działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym nie uwzględnia pełnych danych o działkach które zostały wymienione w Tabeli.

Odnośnie do ustalenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy skarżący wskazuje, że w decyzji w Załączniku nr 1 - Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu - wyznacza wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%". W analizie architektoniczno-urbanistycznej (k. 322) wskazano, jedynie iż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany dla poszczególnych działek od "około 11% dz. nr [...] do ok. 49% działki nr [...]". Średni wskaźnik w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie ok. 28%’’. Zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. W Analizie architektoniczno- urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy (k. 322) nie ma żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia odmiennego niż średni wskaźnik.

Dopiero część tekstowa wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej stanowiąca załącznik nr 3 do decyzji WZ zawiera uzasadnienie. "Aby zachować charakter zabudowy zlokalizowanej przy [...], należy kierować się wskaźnikami występującymi wzdłuż tej ulicy. Dopuszczenie wskaźnika 20% (w oparciu o działkę nr [...]) z tolerancją minus 2 (pow. zabud. Od 216m2 do 240m2) nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego." Zatem część tekstowa analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji wz różni się od treści analizy znajdującej się w aktach sprawy (k. 321-324.).

Z kolei analiza architektoniczno- urbanistyczna znajdująca się na kartach 321-324 nie zwiera żadnych wyników, analiz czy wniosków dot. dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika niż średni. Co więcej ustalenie decyzji WZ - zawarte w załączniku nr 1 są odmienne od wyników analizy stanowiących Załącznik nr 3 do decyzji WZ - Część tekstowa wyników analizy urbanistycznoarchitektonicznej. W załączniku nr 1 do Decyzji, wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%", powołując się na § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem Załącznik nr 3 do decyzji WZ - Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej dopuszcza "wskaźnik 20% (w oparciu o działkę nr [...]) z tolerancją minus 2". Następnie w uzasadnieniu decyzji SKO błędnie wskazano, iż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został określony "na 20% z tolerancją -/+2%., (s.5 akapit 2 uzasadnienia decyzji SKO) mimo, iż w załączniku nr 1 do Decyzji, wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%".

W tym stanie rzeczy skoro część tekstowa wyników analizy - Załącznik nr 3 dopuszcza "wskaźnik 20% (w oparciu o działkę nr [...]) z tolerancją minus 2" to wyznaczony Decyzją wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%" nie wynika z analizy, co narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem to warunki zabudowy określone w Decyzji muszą wynikać z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Przedmiotowej rozbieżności w analizie oraz Warunkach Zabudowy w załączniku nr 1 do Decyzji nie dostrzegło Kolegium pisząc: "Ustalając wskaźnik dla planowanej zabudowy zdecydowano się ustalić go w oparciu o wartości tego parametru z działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od południowej strony, posiadającej podobną wielkość co teren objęty wnioskiem." Twierdzenie to nie jest prawdziwe choćby z tego powodu, że działka nr [...] (od strony północnej) ma powierzchnię 836 m2 zatem nie posiada podobnej wielkości do działki objętej wnioskiem, która wynosi 1202 m2.

To działka nr [...] (znajdująca się od strony południowej) jest o podobnej wielkość co teren objęty wnioskiem, bowiem wynosi 1026 m2, z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy przedmiotowej działki wynosi 13%. W tym stanie rzeczy przyjmując, że wyniki analizy dopuszczają wielkość powierzchni zabudowy w oparciu o wartości tego parametru najbliżej położonej od strony ul. [...] działki o podobnej wielkości to dlaczego nie ustalono tego parametru w oparciu o jego wartość dla działki nr [...] od strony północnej, która wynosi 13%, skoro to działka nr [...] bardziej odpowiada wielkości działki objętej wnioskiem oraz w wynikach analizy wskazano, że wzdłuż ul. [...] wskaźniki powierzchni zabudowy są mniejsze niż przy ul. [...]; wynoszą (ok. 13%, 11%, 18%,13%, 20%).

Zatem wskaźnik 13% byłby bliższy średniej powierzchni zabudowy na działkach przy ul. [...]. Z akt postępowania wynika iż, przyjęty Decyzją parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki max 20% - wynika nie z analizy architektoniczno - urbanistycznej (k. 321-324.), a z ustalenia zespołu urbanistyczno-architektonicznego (k. 317-319), który obradował jeszcze przed sporządzeniem wiążącej analizy architektonicznej, bowiem w analizie (k. 322) nie ma żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy 20%. Wyznaczenie parametrów zabudowy przez zespół urbanistyczny a nie w wyniku analizy architektoniczno- urbanistycznej, co narusza § 5 ust. 1,2 rozporządzenia.

W decyzji wskazano iż, szerokość elewacji frontowej została wyznaczona zgodnie z §6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu tj. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednocześnie z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12 metrów. Zatem wyznaczenie szerokości elewacji 8-9 metrów przekracza dopuszczalną tolerancję 20%, (która wynosi 2,4 m).

W świetle §6 ust. 1 w/w rozporządzenia elewacja frontowa nie powinna być mniejsza niż 9,6 m. Paragraf 6 ust. 2 w/w rozporządzenia - dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowych jeżeli wynika to z analizy. Natomiast w niniejszej sprawie z analizy (k. 322) wynika jedynie średnia szerokość elewacji frontowej 12m. Sama analiza (k.322) nie wspomina o wyznaczeniu innego niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy. W analizie na karcie 322 jedynie wskazano "Istotnym ograniczeniem szerokości elewacji są przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granicy z innymi nieruchomościami, regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej rozpatrywane na etapie sporządzania projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę" (k.322). Dopiero w załączniku nr 3 do decyzji Część tekstowa wyników analizy architektoniczno- urbanistycznej czytamy: "Analiza obszaru wykazała, że dopuszczenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej od ul. [...] m-9 m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dla 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Powyższe ustalono zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia." Zatem z załącznik nr 3 do decyzji WZ Część tekstowa wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej została wyznaczona zgodnie z § 6 ust 1 w/w rozporządzenia, jako średnia tego parametru w obszarze analizowanym. Z kolei w decyzji SKO wskazano "Przechodząc do ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w wielkości 8-9 metrów, na podstawie § 6 ust 1 rozporządzenia przewidującego standardową metodę wyznaczenia omawianego parametru, wskazując iż jest to wartość dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z zastosowaniem odległości między tymi budynkami w wartości minimalnej 5 metrów. Wskazano, iż w obszarze poddanym analizie wartość tego parametru waha się od około 8 metrów do około 19 metrów jednakże z uwagi na szerokość działki objętej zabudową, szerokość ta musi zostać do niej dostosowana....

Kolegium wskazuje, iż wartość ta została dostosowana do kształtu nieruchomości, tym samym parametr ten został wkomponowany w zastany stan zagospodarowania przestrzennego (...) Kolegium zauważa jedynie, iż wyznaczając przedmiotowy parametr, organ powołał przepis §6 ust 1 rozporządzenia, gdy w istocie wyznaczył do na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia przewidującego odstępstwo od standardowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, co w niniejszej sprawie zostało podyktowane kształtem i umiejscowieniem nieruchomości." Wbrew powyżej przytoczonemu stanowisku SKO w analizie znajdującej się na k. 322 wskazano jedynie średni wskaźnik, z kolei z Załącznika nr 3 do decyzji wz nie wynika, iż analiza dopuściła wyznaczenie innego wskaźnika niż średnia szerokość elewacji frontowych, bowiem analiza nie zawiera żadnego uzasadnienie podanego liczbowo parametru 8-9 m odmiennego niż średni parametr.

Zatem bez jakiegokolwiek uzasadnienia, merytorycznego powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym nie można uznać, że analiza architektoniczno-urbanistyczna dopuściła odmienną niż średnia wartość szerokości elewacji frontowej. Z kolei takie uzasadnienie musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej a nie z uzasadnienie decyzji organu II instancji. Jeżeli w istocie wyznaczony decyzją wz parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, a jedynie w Załączniku nr 3 do Decyzji część tekstowa wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej oraz w Warunkach Zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiących załącznik nr 1 do decyzji WZ omyłkowo przytoczono § 6 ust. 1 rozporządzenia to przedmiotowe odstępstwo powinno wynikać z treści analizy architektoniczno-urbanistycznej, tymczasem w przedmiotowej sprawie ani analiza architektoniczno-urbanistyczna (która została powyżej przytoczona) k. 322, ani Załącznik nr 3 do decyzji część tekstowa wyników analizy urbanistycznoarchitektonicznej - nie wskazują na uzasadnienie odmiennej niż średnia wartość szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy.

Co więcej, skoro jak wynika z Decyzji Kolegium - wydając decyzję WZ organ nie stosuje rozporządzenia Ministra Infrastruktury jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to nie znajduje uzasadnienie konieczność dostosowania szerokość elewacji frontowej do szerokości działki, o której pisze Kolegium tym bardzie, że analiza architektoniczno- urbanistyczna nie zawiera takiego uzasadnienie ani nie wskazuje na taką okoliczność. Z załącznika nr 3 do decyzji nie wynika co jest przyczyną ustalenia szerokości elewacji frontowej 8-9 m. Z akt postępowania wynika iż, ustalony Decyzją parametr szerokości elewacji frontowej 8-9 metrów wynika nie z analizy architektoniczno - urbanistycznej (k. 321-324.), a z ustalenia zespołu urbanistyczno-architektonicznego (k. 317-319), bowiem w analizie (k 322) nie zostało nawet wspomniane o dopuszczeniu wyznaczenia innej niż średnia szerokości elewacji frontowej. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej przez zespół urbanistyczny, a nie w wyniku analizy architektonicznourbanistycznej narusza § 6 ust. 1,2 rozporządzenia.

Jak wynika z załącznik nr 3 do decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia z którego wynika, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Tymczasem analiza została opracowana bez uwzględnienia wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym a nawet wykaz działek znajdujący się na k. 325, będący podstawą ustalenia średnich wielkości nie zawiera wszystkich działek obszaru analizowanego, ponadto działki nr [...], nr [...] wymienione w tabeli k. 325 nie zawierają informacji o parametrach tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Ponadto przyjęty Decyzją parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynika nie z analizy architektoniczno-urbanistycznej (k. 321-324.), a z ustalenia zespołu urbanistycznego (k. 317-319), bowiem w analizie (k. 322-324) nie ma żadnego uzasadnienie dla przyjęcia wynikających z załącznika nr 1 do decyzji WZ parametrów. W tym stanie rzeczy analiza architektoniczno- urbanistyczna jest niezgodna z § 7 ust. 1,4 rozporządzenia, zatem nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem.

Jak wynika z treści decyzji geometra dachu została ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia tj. geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym tymczasem organ administracji nie zebrał podstawowych danych, bowiem wykaz działek znajdujący się na k. 325, będący podstawą ustalenia średnich wielkości nie zawiera wszystkich działek obszaru analizowanego, a dodatkowo 6 działek (nr [...], nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) wymienionych w tabeli k. 325 nie zawiera informacji o geometrii dachu. W tym stanie rzeczy analiza architektonicznourbanistyczna jest niezgodna z § 8 rozporządzenia, zatem nie może stanowić podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem.

W świetle powyższego skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie zastosowanie art. 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona w sposób niedbały, a organ administracji nie przeprowadził wnikliwego i pełnego postępowania dowodowego, zatem doszło do naruszenia art. 6, 7 kpa, oraz art. 8 §1 kpa w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak wskazują dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie ustalenia Decyzji nie wynikają z analiza architektoniczno-urbanistycznej a z ustaleń zespołu urbanistyczno-architektonicznego, co narusza postanowienia rozporządzenia, z których wynika, że wyznaczenie innych parametrów niż średnie ma wynikać z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1. 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2. 2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3. 3) respektowania reguł kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej u.p.z.p) według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji.

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Dlatego też ustalone w takiej decyzji cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy muszą mieć oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz muszą być wyznaczone w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
6. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
7. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
8. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W orzecznictwie sądowym utrwalone są poglądy na temat roli, znaczenia i standardów, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna. Poglądy te Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela i przyjmuje jako własne.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21). Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust.

1. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 77/20).

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Sądowa kontrola skarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Z przytoczonych przepisów prawa wynika, że kluczowym dowodem w sprawie jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. To z niej powinny wynikać ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, zarówno wtedy, gdy są one wyznaczane na podstawie wskaźników i parametrów na poziomie średnim, jak i wówczas, gdy zdecydowano o odstąpieniu od wskaźników i parametrów na poziomie średnim. To wyniki analizy stanowią integralną część takiej decyzji. Tymczasem sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza zawiera istotne braki rzutujące z kolei na ocenę ustaleń decyzji organu I, jaki II instancji..

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wbrew zarzutom skargi obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a konkluzji tej nie niweczy okoliczność, że błędnie powołano się przy tym na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ten przepis został uchylony i obecnie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego określa art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W analizie natomiast nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono niektórych działek, co zasadnie uczyniono przedmiotem zarzutów skargi. Chodzi o działki nr [...], [...], [...] i [...]. Jakkolwiek można domniemywać, jakie motywy legły u podstaw takiego zabiegu, jednak jeśli działki z określonych powodów zostały pominięte w analizie, przyczyny takiego zabiegu powinny być w niej wskazane.

W analizie odnośnie do wskaźników i parametrów nowej zabudowy brak jest konkretnych wskazań co do sposobu kształtowania ich dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i leżących u ich podstaw uwarunkowań. Zamiast tego w analizie znajdują się ogólne stwierdzenia jak "nowa zabudowa w tym obszarze powinna nawiązywać do podobnych form", "planowane w tym rejonie budynki powinny nawiązywać skalą do budynków okolicznych". Ponadto tabela stanowiąca załącznik do analizy nie zawiera wskazania geometrii dachu dla kilku działek. Mając na uwadze to, że wskaźniki i parametry dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały ukształtowane na zasadzie odstępstw od zasad określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a wyniki analizy mają takie ukształtowanie uzasadniać, stwierdzić należy, że brak jest takiego uzasadnienia w analizie. Pojawia się ono dopiero na dalszych etapach, w szczególności próbę takiego uzasadnienia podjęto w samej decyzji, co poddaje w wątpliwość prawidłowość ich wyznaczenia.

Dodatkowo istnieją pewne rozbieżności między analizą a załączonymi do decyzji wynikami analizy. W analizie jako działki sąsiednie wskazano działki [...] i [...], natomiast w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano dodatkowo działkę [...], która znajduje się na obrzeżach obszaru analizowanego.

Wadliwości analizy nie dostrzegły organu obu instancji, co z kolei przełożyło się na wadliwość wyznaczenia wskazanych poniżej wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Stanowi to naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 4-§ 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.)

Odnosząc się do poszczególnych wskaźników i parametrów wyznaczonych skarżoną decyzją stwierdzić należy, co następuje.

Wadliwie został wyznaczony wskaźnik intensywności zabudowy. Jak zasadnie wskazuje skarżący w decyzji w Załączniku nr 1 - Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu - wyznacza wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "w wysokości 13-20%". W analizie architektoniczno-urbanistycznej (k. 322) wskazano, jedynie iż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany dla poszczególnych działek od "około 11% dz. nr [...] do ok. 49% działki nr [...]". Średni wskaźnik w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie ok. 28%’’. Zgodnie z §5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. W analizie architektoniczno- urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy (k. 322) nie ma żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia odmiennego niż średni wskaźnik.

Dopiero część tekstowa wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej stanowiąca załącznik nr 3 do decyzji wz zawiera uzasadnienie. "Aby zachować charakter zabudowy zlokalizowanej przy [...], należy kierować się wskaźnikami występującymi wzdłuż tej ulicy. Dopuszczenie wskaźnika 20% (w oparciu o działkę nr [...]) z tolerancją minus 2 (pow. zabud. od 216 m˛ do 240m˛) nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego." Zatem część tekstowa analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji wz różni się od treści analizy znajdującej się w aktach sprawy (k. 321-324.). Z kolei analiza architektoniczno- urbanistyczna znajdująca się na kartach 321-324 nie zwiera żadnych wyników, analiz czy wniosków dot. dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika niż średni.

Podkreślenia wymaga, że zawarte w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mają odzwierciedlenia w samej analizie, a przecież to ten dokument stanowi podstawowy dowód w sprawie. W tym stanie faktycznym i prawnym nie można tych rozbieżności postrzegać w kategorii omyłki pisarskiej, lecz błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Błąd ten ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w istocie powoduje, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, co rzutuje także na dalsze etapy procesu inwestycyjnego (udzielenie pozwolenia na budowę).

Odnosząc się do wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej wskazać należy, że także w odniesieniu do tego parametru nie jest wiadomo dlaczego odstąpiono od jego wyznaczenia na poziomie średnim. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut niniejszy nie dotyczy tego, że nie można odstąpić od wyznaczenia parametru na poziomie średnim, ale tego, że jeżeli takie odstępstwo ma miejsce powinno wynikać z analizy. Tymczasem w analizie kwestii tej nie wykazano. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że "analiza obszaru wykazała, że dopuszczalne dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej od ul. [...] 8-9 m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dla 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Powyższe ustalono zgodnie z § 6 ust/ 1 w/w rozporządzenia". Tymczasem sięgnięcie do analizy nie pozwala na odnalezienie takich uwarunkowań, które by odnosiły się do odstąpienia od wskaźnika średniego i wyznaczenia tego parametru na poziomie 8-9 m.

Analogiczne zastrzeżenia należy sformułować w odniesieniu do wyznaczenia parametru wysokości nowej zabudowy. W samej analizie brak jest wskazania uwarunkowań uzasadniających wyznaczenie tego parametru w sposób wskazany w decyzji. Nie wskazano jak zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym rzutuje na wyznaczenie konkretnych wartości tego parametru.

Odnosząc się do geometrii dachu co do zasady wyznaczenie formy dachu wielopołaciowego lub dwuspadowego o kalenicy położonej w układzie równoległym lub prostopadłym nie budzi wątpliwości, z zastrzeżeniem uzupełnienia analizy w zakresie brakującego wskazania geometrii dachu dla kilku działek oraz z uwzględnieniem zastrzeżeń dotyczących wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy opisanych powyżej.

Natomiast w ocenie Sądu prawidłowo wyznaczona została linia zabudowy. Analizator uzasadnił szczegółowo jej przebieg. W analizie wskazano, ze linia zabudowy nie jest formalnie wykształcona, budynki są sytuowane w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, uskokowo i niekiedy w kilku liniach zabudowy. Układ nie tworzy wyrazistej struktury, która powinna być kontynuowana w sposób bezwzględny. Następnie opisano układ linii zabudowy wzdłuż ul. [...] i wskazano, że linia nowej zabudowy powinna być ukształtowana przy zachowaniu ogólnej tendencji kształtowania linii zabudowy przy ul. [...] z uwzględnieniem wartości ekonomicznych terenu (należy kontynuować jako nieprzekraczalne linie zabudowy położone w większych zbliżeniach do układów drogowych).

Prawidłowo organy obu instancji dokonały oceny spełnienia pozostałych warunków i przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1a-5 u.p.z.p.

Podsumowując, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest wadliwość analizy, jej lakoniczność, brak uzasadnienia w analizie tych cech, wskaźników i parametrów, które zostają następnie właśnie w oparciu o analizę ustalone w decyzji. Analiza ta powinna być zatem uzupełniona w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku. Ponadto należy usunąć rozbieżności w decyzji w zakresie wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, także zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych. Na koszty postępowania w tej kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 złotych.