Uzasadnienie
Pismem z dnia 1.07.1999 r. Stanisława K. i Józef K. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych w postaci ogrodzenia działki nr 1300/1 od strony ul. K.-W. w M., z terminem rozpoczęcia prac w dniu 2.08.1999 r.
Oświadczyli jednocześnie, że ze względu na sprzeciw starostwa odstąpili od zamiaru budowy ogrodzenia od strony ul. Ł. Burmistrz Miasta i Gminy M. w dniu 12.05.1999 r. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o wydanie decyzji przenoszącej na własność Gminy M. działki nr 1300/1, stanowiącej drogę, która stanowi w planach zagospodarowania przestrzennego łącznik ul. K.-W. z ul. Ł. W związku z powyższym wniósł o nałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia.
Decyzją z dnia 29.07.1999 r. Starosta Powiatowy w M., na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 29 ust. 7, art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nałożył na Stanisławę i Józefa K. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony ul. K.-W. w M. na działce nr 1300/1.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia może spowodować wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich oraz naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl przepisu art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Na postawie opinii Burmistrza ustalono, że projektowane ogrodzenie może powstać na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na inny cel oraz, że może wprowadzić ograniczenia dla terenów sąsiednich pod względem komunikacyjnym.
W odwołaniu Stanisława i Józef K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zarzucili, że aktualnie obowiązujące prawo budowlane nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony ulicy, a jedynie dokonania zgłoszenia.
Organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę takiego ogrodzenia po łącznym spełnieniu przesłanek:
1/ obiekt lub roboty budowlane objęte są obowiązkiem zgłoszenia, oraz jeżeli zachodzi co najmniej jedna z poniższych:
2/ jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3/ lub spowodować zaistnienie okoliczności wymienionych enumeratywnie w pkt 1-4 powołanego przepisu.
W sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek, gdyż inwestor zrezygnował z budowy ogrodzenia od strony ulicy ograniczając swoje zamierzenie wyłącznie do usytuowania go wewnątrz posesji stanowiącej jego własność.
Budowa takiego ogrodzenia w ogóle nie wymaga zgłoszenia, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 3 prawa budowlanego.
Nadto odwołujący się zarzucili, że opinia burmistrza dotyczy jedynie projektu planu, a nie planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 21 października 1999 r. (...) Wojewoda M., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta, w świetle art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego, prawidłowo.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że budowa ogrodzenia na działce będącej drogą dojazdową, jest okolicznością spełniającą kryteria zawarte w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Stanisława K. i Józef K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Powtórzyli zarzut odwołania, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia, gdyż nie przylegałoby ono ani do ulicy, ani placu, ani innych miejsc publicznych. Działka nr 1300/1 nie stanowi drogi publicznej, co przyznał Burmistrz w sprawie (...) Sądu Rejonowego w M. Nadto, aktualny plan zagospodarowania przestrzennego nie zakłada powstania żadnej drogi na działce nr 1300/1.
Projektowano dokonać takiej zmiany, ale wyrokiem NSA z dnia 19 listopada 1999 r. wydanym w sprawie II SA/Kr 669/99 stwierdzono nieważność uchwały rady Miejskiej w M. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uzupełniła wywody w ten sposób, iż podała, że inne miejsca publiczne, w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2, to takie, do których nie jest ograniczony dostęp osób trzecich, a zatem nie można określić z góry ani liczby, ani też samych osób, które będą miały potencjalny dostęp do takich miejsc.
Działka nr 1300/1 pełni funkcję drogi publicznej.
Z treści odpisu wyroku NSA dołączonego do pisma skarżących z dnia 19 lutego 2000 r. wynika, że wyrokiem z dnia 19 listopada 1999 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 1999 r. nr 33/X/99 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu nie uwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 /, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi.
W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę.
W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 3 prawa budowlanego, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:
1/ zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2/ pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, 3/ pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4/ wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Tak więc na wstępie należy odpowiedzieć na pytanie, czy budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia.
Z przedłożonego przez inwestora projektu wynika, że ogrodzenie działki nr 1300/1 od strony ulicy K.-W. planowano postawić w oddaleniu od ulicy, dalej niż budynki usytuowane po obu stronach tej działki.
Z odpisu księgi wieczystej znajdującego się w aktach wynika, że działka nr 1300/1 jest własnością skarżących oraz, że po działce tej ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu dla każdoczesnych właścicieli działki nr 1302/2 i 1302/3.
Nie można uznać, by budowa ogrodzenia w odległości około 16m /jak wynika z projektu/ od ulicy, w głębi działki, usytuowanego dalej od ulicy niż linie zabudowy znajdujących się obok domów, spełniania warunek określony w art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Już to wyklucza zastosowanie przez organ art. 30 ust. 3 omawianej ustawy.
Wreszcie stwierdzić należy, że organ administracji konstatując, że zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał żadnych ustaleń co do treści tego planu.
W aktach znajduje się kserokopia fragmentu jakiegoś planu, ale bez nazwy, bez daty, bez potwierdzenia zgodności z oryginałem.
Z porównania tego dokumentu z treścią uzasadnienia wyroku NSA znajdującego się w aktach należałoby domniemywać, że rysunek ten jest kopią projektu rysunku planu, a nie samego planu zagospodarowania przestrzennego.
Gdyby to treść projektu planu miała być podstawą dokonanych ustaleń, uznać by należało, że decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto podnieść należy, że organ administracji, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 30 ust. 3 pkt 4 /wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich/, nie wyjaśnił znaczenia tego przepisu.
Organ przyjął, że budowa ogrodzenia może wprowadzić ograniczenia dla terenów sąsiednich pod względem komunikacyjnym, bowiem działka Stanisławy i Józefa K. stanowi drogę łączącą ulicę K.-W. i Ł. Rozumowanie takie stanowi jaskrawy przykład naruszenia przez organ administracji konstytucyjnej zasady ochrony własności /art. 64 Konstytucji/.
Zarazem stanowi o naruszeniu przez organ art. 6 Kpa, zgodnie z którym naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada praworządności.
Sformułowanie użyte w omawianym przepisie: "organ może nałożyć (...) obowiązek uzyskania pozwolenia (...), jeżeli realizacja (...) robót może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.", nie może być odczytywane w oderwaniu od innych przepisów prawa budowlanego, w tym art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego.
Skoro w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę organ bada, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, ale tylko w zakresie ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to w postępowaniu o nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie zamierzonej inwestycji, zakres oceny organu nie może być szerszy.
Dlatego też w przepisie art. 30 ust. 3 nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść zaprojektowana inwestycja, ale jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób.
Przepis ten może mieć zatem zastosowanie tylko względem tych podmiotów, które mają interes prawny w postępowaniu, a nie nieograniczonego kręgu osób z uwagi na ich interes faktyczny.
Okoliczność, iż mieszkańcy korzystają z działki stanowiącej własność skarżących, mieści się wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.
Dlatego też, w oparciu o powyższe, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 i art. 55 ustawy o NSA, należało orzec jak w sentencji.