Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LI/420/18 Rady Gminy Łużna z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łużna – część działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B., część działek Nr [...] i [...] w Ł., działka Nr [...] w M., działki Nr [...], [...], część działki Nr [...] (działka Nr [...] wg nowego podziału) w W., część działki Nr [...] w B.. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. tytułu uchwały – w zakresie słów "część działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B. "; § 1 pkt 2) uchwały – w zakresie słów "część działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B. "; § 9 uchwały; załącznika graficznego nr [...] do uchwały; części załącznika nr [...] i nr [...] do uchwały – w zakresie słów "część działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B. ". Wojewoda M. wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Wojewoda [...] zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał w szczególności, że w toku oceny nadzorczej przedmiotowej uchwały powziął wątpliwości, dotyczące m. in. zgodności ustaleń zmiany planu dla części działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B., które – zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łużna, przyjętego uchwałą Nr X/93/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. – położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej 3 - strefie pogórzy, rolno-osadniczej, przeznaczonej do koncentracji zabudowy mieszkaniowej i rozwoju społeczno-gospodarczego z zachowaniem wartościowych elementów przyrodniczych i kulturowych oraz zapewnieniem wysokich standardów środowiska.
Ponadto działki te leżą w strefie widokowo-krajobrazowej, chronionej przed wprowadzeniem nowej zabudowy, zalesieniem oraz liniami napowietrznymi, istniejąca zabudowa do utrzymania, w obrębie istniejących siedlisk możliwość niewielkich uzupełnień, ewentualne zainwestowanie na warunkach szczegółowych, punkty widokowe do zagospodarowania na cele turystyczne. Organ nadzoru umożliwił władzom Gminy Łużna zajęcie stanowiska w tej sprawie i udzielenie stosownych wyjaśnień, informując Gminę o swoich zastrzeżeniach pismem z 12 czerwca 2019 r. Otrzymana odpowiedź poddana została analizie, w wyniku której organ nadzoru uwzględnił przedstawione w nim wyjaśnienia w pewnej części, odstępując od czynności nadzorczych w pewnym zakresie, nadal jednak kwestionując zgodność z prawem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] ([...] i [...] wg nowego podziału) na tereny zabudowy mieszkaniowej w strefie "widokowej" dla realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Dalej Wojewoda [...] wskazał, że działki nr [...] ([...] i [...] wg nowego podziału) nie przylegają do strefy osadniczej "C" - strefy zabudowy ekstensywnej, gdzie rozwój następuje poprzez modernizację, adaptację i uzupełnienia w obrębie istniejących skupisk zabudowy, przy uwzględnieniu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. Działki nr [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenami zabudowanymi zarówno w studium, jaki i w terenie. Ponadto w strefie widokowo-krajobrazowej niewielkie uzupełnienia dopuszczane są w obrębie istniejących siedlisk, tak jak ewentualne zainwestowanie na warunkach szczególnych.
Dodatkowo działka nr [...] jest w całości położona w pozostałym terenie otwartym, w tym grunty rolne chronione z mocy ustawy, gdzie tylko w obrębie istniejących siedlisk dopuszczone jest uzupełnienie na ściśle określonych warunkach. Wprawdzie działki znajdują się strefie przyrodniczo-funkcjonalnej "3", jednak przeznaczona jest ona do intensywniejszego zagospodarowania i koncentracji zabudowy pod następującymi warunkami: skupienie zabudowy w terenach zainwestowanych nisz osadniczych, zachowanie i odtworzenie stref ekologicznych potoków tj. koryt z obudową biologiczną, chronione przed zabudową, zachowanie wolnych od zabudowy przestrzeni rolno-zadrzewieniowych pomiędzy niszami osadniczymi poszczególnych miejscowości, zapewniających spójność ekologiczną obszaru, wyposażenia osadnictwa w infrastrukturę ekologiczną, w strefie ekologicznej rzek i strefie ekologicznej rzek i potoków, chronionej przed zabudową ze względów ekologicznych, przeciwpowodziowych, retencyjnych i przewietrzania dolin, w terenach czynnej i biernej ekspozycji krajobrazu o wysokiej atrakcyjności oraz w niszach źródłowych rzek i potoków.
Studium dopuszcza korektę obszarów o określonym przeznaczeniu (nie określając granic tolerancji w metrach), ale należy uznać, że przeznaczenie spornych działek pod tereny zabudowy mieszkaniowej istotnie narusza ustalenia studium, gdyż należy mieć również na względzie jego zapisy dotyczące strefy widokowo-krajobrazowej, dla której wprowadzono ochronę przed nową zabudową oraz fakt, że osadnictwo skupiać należy w przysiółkach i niszach, zahamowując tendencje do rozpraszania zabudowy. Ponieważ działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obrębie istniejącej zabudowy, należy uznać takie przeznaczenie w miejscowym planie za niezgodne ze studium. Wprowadzenie zabudowy na tych działkach skutkuje także nieładem przestrzennym oraz prowadzi do stopniowego ograniczenia wartości krajobrazowych i widokowych.
Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, zapisy przedmiotowej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu dla działek nr [...] ([...] i [...] wg nowego podziału) istotnie naruszają art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łużna.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łużna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łużna zostało wprowadzone uchwałą Nr X/93/99 Rady Gminy Łużna z dnia 29 grudnia 1999 r., a więc przed wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego sposób jego zapisu określał główne kierunki rozwoju tak na obszarze całej gminy, jak i w poszczególnych, wyróżnionych na rysunku studium, strefach osadniczych i strefach chronionych przed zainwestowaniem (ale nie wykluczających zainwestowania). Skala rysunku studium, jak i sposób jego zapisu oraz technika opracowania nie były dostosowane do granic działek, dlatego granic poszczególnych stref nie można ściśle interpretować. Zarówno w tekście, jak i na rysunku studium podane jest ustalenie, że granice poszczególnych stref są orientacyjne i proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze, lecz ostateczne przesądzenia winny znaleźć się w planach miejscowych.
To, że granica strefy "C" na wydrukach z komputera przebiega nieco powyżej granicy między działkami Nr [...] i [...], wynika z nałożenia techniką komputerową map ewidencyjnych na rysunek sporządzany ręcznie i nie decyduje o tym, że tylko część działki [...] położona jest w strefie "C", z rysunku studium wynika, że działka [...] objęta jest strefą osadniczą "C". Ponieważ działka Nr [...] przylega do działki Nr [...] można stwierdzić, że przylega również do strefy "C" wyznaczonej w studium, a ponieważ granice stref są orientacyjne, to dopuszczone w planie miejscowym jest poszerzenie strefy o tereny objęte zmianą planu. Teren działek [...] i [...] otoczony jest od północy i wschodu terenami 2.3 MN/k – terenami różnych form mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług i rzemiosła o niskiej intensywności w strefie "widokowej", wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Łużna (uchwała Nr IV/23/2003 Rady Gminy Łużna z dnia 17 marca 2003 r. publikowana w Dz. Urz.
Woj. Małopolskiego z 2003 roku Nr 133 poz. 1741 ze zm.). Plan ten opracowany był również w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 1999 roku. Ponieważ działki sąsiadujące z działkami [...], [...] są przeznaczone na tereny różnych form mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług i rzemiosła, mogą one być w każdej chwili zabudowane. Wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową na działkach [...], [...] będzie więc stanowić uzupełnienie istniejących terenów budowlanych. Z tego powodu stwierdzono w tekście uchwały w sprawie zmiany planu, jak i we wcześniejszej analizie przed przystąpieniem do zmiany planu, że zmiana planu dla tych działek jest zgodna z ustaleniami studium. Tak w studium w strefie "C", jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy w terenach 2.3. MN/k wyznaczone są nowe tereny budowlane w strefie "widokowej", co potwierdza możliwość realizacji w tej strefie nowej zabudowy w obrębie wykształcających się siedlisk.
Ograniczenie wysokości zabudowy, ustalona wielkość minimalnej powierzchni działek i udziału powierzchni biologicznie czynnej spełniają szczególne warunki dopuszczenia realizacji nowej zabudowy w obrębie siedlisk. Warunki te również spełnione są poprzez ustalenia w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dóbr kultury oraz budowy systemów infrastruktury technicznej. Teren objęty zmianą planu nie sąsiaduje i nie obejmuje stref ekologicznych potoków, nisz źródliskowych rzek i potoków, otwartych przestrzeni rolno-zadrzewieniowych, ciągów ekologicznych i innych elementów cennych przyrodniczo. Dzięki wprowadzonym ustaleniom w zmianie planu zabudowa działek [...] i [...] w B. niskimi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie obniży wartości krajobrazowych i widokowych i nie będzie wprowadzać nieładu urbanistycznego ani powodować rozproszenia zabudowy, ale będzie uzupełnieniem istniejących terenów budowlanych.
Ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcjonuje już ponad 20 lat zostały podjęte prace nad zmianą studium dla gminy. W zmianie studium zostaną uwzględnione ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy i wszystkich zmian tego planu. Po uchwaleniu zmiany studium podnoszone zarzuty o niezgodności zmiany planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będą całkowicie bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.") – postrzegany na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
Wojewoda Małopolski – jako organ nadzoru – ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Łużna. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, Sąd stwierdził, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. jest zasadny. Implikowało to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w sentencji wyroku.
Powołane przepisy stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.); plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.).
W całym procesie planowania przestrzennego – a zatem zarówno na etapie sporządzania studium, jak i na etapie sporządzania planu – obowiązuje statuowana przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. norma nakazująca uwzględniać określone wartości. Na tym drugim etapie bynajmniej nie traci ona na znaczeniu, ale jej stosowanie w pewnym sensie doznaje ograniczeń, bo musi już mieścić się w określonych ramach – ramach wyznaczonych przez drugą normę, sytuującą się innej płaszczyźnie, działającą bezpośrednio i wysuwającą się na plan pierwszy. Chodzi oczywiście o normę wprowadzającą związanie ustaleniami studium. Kryterium niesprzeczności z tymże studium wyznacza zatem nieprzekraczalną granicę, do której można i zarazem należy podczas tworzenia planu w sposób niejako autonomiczny uwzględniać wartości, których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyjście poza tę granicę, nawet z powołaniem się na generalnie relewantną wartość, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Studium wprawdzie nie jest aktem miejscowego, ale jest aktem liczącym się w obrocie prawnym, a jego prawny status i prawne znaczenie determinuje w szczególności dyspozycja art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Zgodnie z ustaleniami studium działki Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) w B., położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej 3 - strefie pogórzy, rolno-osadniczej, przeznaczonej do koncentracji zabudowy mieszkaniowej i rozwoju społeczno-gospodarczego z zachowaniem wartościowych elementów przyrodniczych i kulturowych oraz zapewnieniem wysokich standardów środowiska. W strukturze osadniczej działki te znajdują się w strefie terenów otwartych – rolnych i w strefie widokowo-krajobrazowej, chronionej przed wprowadzeniem nowej zabudowy, zalesieniem oraz liniami napowietrznymi, istniejąca zabudowa do utrzymania, w obrębie istniejących siedlisk możliwość niewielkich uzupełnień, ewentualne zainwestowanie na warunkach szczegółowych, punkty widokowe do zagospodarowania na cele turystyczne.
W ocenie Wojewody Małopolskiego przedmiotowe działki nie przylegają do strefy osadniczej "C"; odmienne stanowisko w tej mierze prezentuje organ, utrzymując, że z rysunku studium wynika, że sąsiednia działka w całości objęta jest wspomnianą strefą osadniczą "C".
Z kolei zgodnie z zaskarżoną uchwałą działki Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) stanowią teren oznaczony symbolem 1 MN/k, przeznaczony na tereny zabudowy mieszkaniowej w strefie "widokowej" dla realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Dopuszcza się realizację budynków gospodarczych i wbudowanych, dobudowanych lub wolnostojących garaży dla samochodów osobowych. Obowiązuje zabezpieczenie miejsc postojowych w ilości co najmniej 1 stanowisko/1 mieszkanie. Nie są wymagane miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowa. Dopuszcza się remonty, rozbudowę i przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej. Dopuszcza się realizacje nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się podział na działki o powierzchni nie mniejszej niż 0,15 ha, pod warunkiem zapewnienia do nich dojazdów (§ 9 ust. 1). W § 9 ust. 2 uchwały ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu 1 MN/k, w tym maksymalną wysokość i kubaturę budynków.
Sąd podziela stanowisko i argumentację Wojewody Małopolskiego, w myśl której przeznaczenie działek Nr [...] (działki Nr [...] i [...] wg nowego podziału) na zabudowę mieszkaniową narusza ustalenia studium. Ta konkluzja pozostaje aktualna nawet przy założeniu – budzącym wątpliwości w świetle przedłożonej dokumentacji – że przedmiotowe działki przylegają do strefy osadniczej "C". Notabene, hipotetycznie rzecz ujmując, przylegać do strefy osadniczej "C" mogłaby tylko działka nr [...] (sąsiadująca z działką nr [...]); działka nr [...] już w sposób oczywisty tego kryterium nie spełnia. Istotne jest jednak przede wszystkim położenie działek w strefie widokowo-krajobrazowej, chronionej przed zabudową, gdzie jedynie w obrębie istniejących siedlisk dopuszczalne są uzupełnienia zabudowy na ściśle określonych warunkach. Działki, o których mowa, nie są zlokalizowane w obrębie istniejących siedlisk, a ewentualna zabudowa na nich nie miałaby charakteru uzupełniającego.
Nawiązując do argumentacji organu, iż: "W zmianie studium zostaną uwzględnione ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy i wszystkich zmian tego planu. Po uchwaleniu zmiany studium podnoszone zarzuty o niezgodności zmiany planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będą całkowicie bezzasadne" – podkreślić należy, że studium jest w założeniu aktem uprzednim, a plan – następczym. To plan ma uwzględniać ustalenia studium, a nie odwrotnie. Inaczej rzecz ujmując, nie można wadliwości planu, polegającej na sprzeczności ze studium obowiązującym w czasie jego sporządzenia, sanować późniejszą zmianą studium.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.