Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2000r. [...], stwierdziło na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163 z późn. zm.) niedopuszczalność odwołania J. i D. małż. P. oraz M. i A. małż. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2000r. Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu położonych w [...] działek Nr [...] i [...] z działkami Nr [...], [...], [...]i [...].
Za podstawę rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2000r [...], rozgraniczył działki Nr [...] i [...] z działkami Nr [...], [...], [...] i [...] położonymi w [...] i pouczył w decyzji, że strona niezadowolona z ustalenia granicy może żądać przekazania sprawy do sądu w terminie 14 dni od otrzymania decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym przez J. i D. P oraz M. i A. podniesiono szereg zarzutów. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przepis art. 33 ust. 3 ustawo Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma w sprawie zastosowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, iż w świetle regulacji zawartej w tym przepisie, niedopuszczalne jest odwołanie do organu wyższego stopnia od decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. Motywując stanowisko wskazano, iż zawarta w art. 33 ust. 3 norma, wprowadza odstępstwo od ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazując, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi, co wyłącza dopuszczalność odwołania od takiej decyzji do organu wyższego stopnia. Zaznaczono, że w związku z powyższym w decyzji Burmistrza prawidłowo pouczono strony o przysługującym im prawie żądania przekazania sprawy do sądu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie złożył D. P.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Wskazano, że podstawę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] stanowiły przepisy dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298), a przepis art. 9 tego dekretu przewidywał, że do postępowania rozgraniczeniowego stosuje się przepisy Kpa. Podniesiono, że przepis art. 52 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się według przepisów dotychczasowych i że oparcie zaskarżonego postanowienia na przepisie art. 33 ust. 3 tej ustawy wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].1999r stwierdziło nieważność poprzedniej decyzji z dnia [...] 1989r o rozgraniczeniu właśnie na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 52 ustawy, gdyż opartej na jej przepisach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przyznając, iż postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczaniu nieruchomości, Kolegium zajęło stanowisko, że do postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mieć mogły tylko normy prawa materialnego, natomiast w odniesieniu do norm procesowych, obejmujących m.in. zasady zaskarżania decyzji, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. O ile zatem materialno - prawną podstawę decyzji o rozgraniczeniu stanowiły przepisy dekretu, o tyle w odniesieniu do oceny czy i jakie środki procesowe służą względem takiej decyzji, zastosowanie ma przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oparte na przepisie art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdza niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej - a to z powodu wyłączenia przez przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. j.t. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) dopuszczalności odwołania od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości.
Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej ustawą o P.S.A. - stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa regulacja oznacza, że przedmiot rozstrzygnięcia Sądu ogranicza się do granic danej sprawy, wyznaczonych zakresem rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem jest zatem kwestia, czy stanowisko zaskarżonego postanowienia, że w przedmiotowej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, odpowiada prawu. Z tych względów oczekiwanie skarżącego, że przedmiotem rozstrzygnięcia będzie także ocena merytorycznej trafności i zgodności z prawem orzeczenia o rozgraniczeniu, od którego wniesiono odwołanie nie ma oparcia w przepisach prawa.
Z akt postępowania wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzję z dnia [...].1999r. [...], stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].1989r o zatwierdzeniu granic położonych w Olkuszu działek Nr [...] i [...] z działkami [...],[...], [...] i [...] oparło na podstawach nieważności z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa. Pierwszą z tych podstaw oparto na ustaleniu braku umocowania do wydania decyzji, a drugą na ustaleniu, iż decyzja zapadła w sprawie, w której postępowanie wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem oparcie decyzji rozgraniczeniowej na przepisie art. 33 tej ustawy, a nie na stanowiących podstawę prawną dla decyzji rozgraniczeniowej uregulowaniach dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości, stanowiło rażące naruszenie prawa, przez pominięcie treści art. 52 tej ustawy.
Jest poza sporem, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2000r., orzekająca o rozgraniczeniu tych samych nieruchomości, w podstawie prawnej rozgraniczenia powołuje się na przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53 poz. 298), natomiast zawarte w decyzji pouczenie, odpowiada treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Wedle przepisu art. 52 powyższej ustawy, w niezmienionym do jej wejścia w życie brzmieniu, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Zdaniem skarżącego, odwołującego się do brzmienia art. 9 dekretu z 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53 poz. 298 z późn. zm.), według którego do postępowania rozgraniczeniowego przed władzami mierniczymi stosuje się przepisy o postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy niniejszego dekretu nie stanowią inaczej, odesłanie to oznacza, iż względem decyzji o rozgraniczeniu, w których postępowanie - po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne - toczyło się na podstawie przepisów dekretu, nie ma zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy, lecz dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego.
Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela.
Od dnia wejścia w życie przepisów Kodeksu cywilnego, t.j. od dnia 1 stycznia 1965r, stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 94 z późn. zm.), materianoprawną podstawę rozgraniczenia nieruchomości stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczenia.
Przepisy obowiązującego także po wejściu w życie kodeksu cywilnego dekretu z 13 września 1946r o rozgraniczeniu, obejmowały regulacje dotyczące istoty technicznej rozgraniczenia, postępowania przed władzami mierniczymi i ich właściwości, a także określały przesłanki, które brane były pod uwagę przy ustalaniu granic.
W świetle uregulowań dekretu, wykształciło się przyjęte w orzecznictwie stanowisko (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 1964.06.01 III CR 27/64, OSNC 1965/3/45), że dekret o rozgraniczeniu przewiduje tylko trzy sposoby zakończenia sprawy o rozgraniczenie: w braku sporu - w drodze odpowiedniej decyzji organu do spraw geodezji (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1), w razie istnienia sporu - albo w drodze zawarcia ugody przed geodetą (art. 7 ust. 1-2) albo też - w wypadku niezawarcia takiej ugody i po przekazaniu sprawy przez organ do spraw geodezji sądowi - w drodze orzeczenia sądu (art. 7 ust. 3 dekretu). Według przepisów dekretu z 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości, postępowanie przed organem administracji prowadzącym rozgraniczenie mogło zakończyć się merytorycznie tylko w dwóch sytuacjach; albo przez wydanie decyzji - gdy brak było sporu co do przebiegu granicy ustalonej w trybie art. 6 ust. 1 lub 6 ust. 2 dekretu, albo przy sporze - przez zawarcie ugody mającej moc ugody sądowej (art. 7 ust. 1 i 2).
Wbrew zatem stanowisku skargi, również i pod rządem przepisów dekretu z 1946r istniała sytuacja, podobna do regulacji zawartych w Rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne, co do postępowania o rozgraniczenie przed sądem powszechnym. W świetle uregulowań tej ustawy także możliwe są trzy sposoby zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym: przez wydanie decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), umorzenie postępowania wobec zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy w zw. z art. 105 § 1 kpa), oraz umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sadowi (art. 34 ust. 2).
Różnica uregulowań sprowadza się do tego, że na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, spór stron nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o rozgraniczeniu, gdy właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, lecz organ uznał, że zebrane dowody dają podstawy do ustalenia przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy). Jednakże z mocy art. 33 ust. 3, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może żądać w terminie 14 dni, od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Taka regulacja wskazuje, iż decyzja o rozgraniczeniu oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, ma charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 zd. I kpc, gdyż ustawa wyłącza odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Zawarte w art. 9 dekretu z 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości odesłanie do stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przed władzami mierniczymi przepisów o postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy dekretu nie stanowiły inaczej, w odniesieniu do spraw zakończonych decyzją o rozgraniczeniu mogło mieć charakter wyjątkowy, w zakresie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Skoro przesłankę do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie przepisów art. 8 ust. 1 stanowił brak sporu co do ustalenia granic na podstawie znaków, śladów granicznych, odpowiednich planów i dokumentów oraz punktów dowiązania (art. 6 ust. 1), a w razie ich braku, na mocy zgodnego oświadczenia obu stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złożyła (art. 6 ust. 2), to podzielić należy pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1985.11.11 I SA 1262/85 (NSA 1985/2/26), że zakończenie sprawy o rozgraniczenie wydaniem decyzji było trybem wyjątkowym.
Odesłanie art. 9 dekretu z 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości do stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisów o postępowaniu administracyjnym, nie wyłączało co prawda dopuszczalności odwołania od takiej decyzji, lecz przepisy dekretu determinowały charakter rozstrzygnięcia w wypadku sporu co do przebiegu granicy. W przypadku wynikającego z odwołania sporu co do przebiegu granicy ustalonej decyzją, od której wniesiono odwołanie, powstawała sytuacja uzasadniająca uchylenie przez organ odwoławczy decyzji i przekazanie - po uprzednim wyczerpaniu trybu nakłaniania stron do ugody - sprawy sądowi powszechnemu (Por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1984r SA/Kr 848/84 ONSA 2/1984/119).
Wchodząc z dniem 1 lipca 1989r w życie (art. 60), ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne, zarazem rozstrzygała o utracie mocy dekretu z 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 58 pkt 1). W świetle tego uregulowania, zawarty w rozdziale 10 - przepisy przejściowe i końcowe tej ustawy, przepis art. 52 musi być odczytywany jako przepis ze swej istoty przejściowy, a więc przepis, którego stosowanie w czasie jest ograniczone. Zawarta w nim regulacja, iż postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych, na płaszczyźnie dopuszczalnej instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym decyzji o rozgraniczeniu, nastawiona była na sytuacje typowe, gdy w chwili wejścia w życie przepisów nowych toczyły się sprawy o rozgraniczenie wszczęte pod rządem przepisów dotychczasowych.
Brak przesłanek do przyjęcia, by wobec wejścia w życie przepisów regulujących na nowo tok postępowania o rozgraniczenie, w tym określających sposoby zakończenia tego postępowania, wyeliminowanie - w następstwie stwierdzenia nieważności - decyzji ostatecznej kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, skutkowało powrotem do dwuinstancyjnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym, względem decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2000r rozstrzygającej o rozgraniczeniu, oparte jest na zarzucie sporu, co do pierwszeństwa przesłanek przy ustalaniu granic, a zatem jest przejawem sporu co do ich przebiegu ustalonego decyzją.
Mimo zatem, iż zawarte w art. 52 ustawy Prawo o Geodezji i Kartografii uregulowanie odsyła do prowadzenia postępowania o rozgraniczenie według przepisów dotychczasowych, to wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja o rozgraniczeniu, podlega w zakresie oceny dopuszczalności odwołania takim skutkom jakie przewidują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne w odniesieniu do decyzji, którą orzeczono o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem ma charakter decyzji ostatecznej, a stronie służy uprawnienie do żądania na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).