Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 listopada 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2013 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, wydanej na wniosek K. B. na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647, w dalszej części u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013. 267, w dalszej części k.p.a.) utrzymał w mocy decyzje organu l instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy:
W dniu 6 września 2013 r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. B. z dnia 16 stycznia 2012 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa dwóch budynków mieszkalno-usługowych z garażami podziemnymi realizowana w dwóch etapach (budynek etapu pierwszego B1 na dz. [...] złączony w granicy z budynkiem etapu drugiego B2 wraz z parkingiem realizowanym na części dz. [...], [...] oba budynki obsługiwane komunikacyjnie przez działki [...], [...] wraz z przebudową wjazdu z dz. [...]) i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...], [...] obr. [...] przy ul. M. w K.".
W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą do tego właściwe kwalifikacje, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Organ l instancji stwierdził, że wnikliwie przeanalizował wszystkie uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez strony w toku postępowania i uzasadnił dlaczego obiekcje stron nie mogą zostać uwzględnione.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości. Podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na podstawie udzielonej zgody przez właściciela działek nr [...] i [...] obr. [...] - które obecnie stanowią parking -na obsługę komunikacyjną działek stanowiących własność inwestora, -art. 61 ust. 1 ww. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ww. przepisach,
- - art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, jeżeli narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła, że dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej ul. B. poprzez działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obr. [...], w rozumieniu art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowi drogi wewnętrznej. Ponadto, wykorzystywanie części działki jako drogi dojazdowej do budynku czy jako parkingu dla samochodów, nie powoduje że taka nieruchomość automatycznie zmienia swoje przeznaczenie i traci charakter działki budowlanej. Nadto właściciele działki nr [...] w tym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wyrazili zgody na jej wykorzystywanie jako ciągu komunikacyjnego, jak również nie ustalili odpowiedniej służebności drogowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzje organu l instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, zdaniem Kolegium Odwoławczego, odpowiada wymogom formalnym, o którym mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz funkcje zabudowy w jej obrębie występującej. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń i brak jest podstaw do kwestionowania jej prawidłowości.
Nadto organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowego postępowania wynika, że teren planowanej inwestycji jest połączony z drogą publiczną a to ul. B., poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Droga dojazdowa do działki [...] obręb [...] została zrealizowana przez Zarząd Gospodarki Komunalnej, zaś działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako użytek "dr". Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że definicja drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych nie jest tożsama z rozumieniem tego pojęcia dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Z pojęcia drogi na gruncie ewidencji wyłączona została wewnętrzna komunikacja poszczególnych nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie jest to droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych lecz jedynie, że nie jest to droga która w ewidencji zostanie opisana symbolem "dr". W konsekwencji geodezyjne wydzielenie drogi wewnętrznej jako drogi, tj. oznaczenie symbolem "dr" nie jest koniecznym warunkiem dla uznania, iż taka droga wewnętrzna rzeczywiście istnieje.
Z decyzją organu II instancji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze powieliła zarzuty odwoławcze, podnosząc, że organ II instancji dopuścił się naruszenia następujących przepisów:
art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy ponieważ teren objęty wnioskiem inwestora jest połączony z drogą publiczną, a to ul. B., przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. [...], art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone www przepisach,
- - art. 6 ust 2 pkt 1 ww poprzez pominięcie, ze swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, jeżeli narusza prawa osób trzecich.
W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna
Stosownie do przepisu art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U Nr 153, poz 1269 ze zm) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji Zgodnie z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2012 r póz 270 ze zm., dalej p p s a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a w/w ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit b), jak tez w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit c).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust 1 u p z p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Art. 61 ust 1 u p z p stanowi ze wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione, albowiem teren objęty planowaną inwestycją nie ma dostępu do drogi publicznej.
Należy wskazać, że dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Wynika z tego, że nie jest wystarczający faktyczny dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.
W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...], tracąc z poła widzenia fakt, że właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...] nie wyrazili zgody na przejazd przez tę działkę. Tym samym stwierdzić należy, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zrealizowaną częściowo na działce [...], a częściowo na działce nr [...] obr. [...], albowiem możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (por. np. wyrok NSA z 12.01.2011, sygn. II OSK 9/10).
Oceny tej nie zmienia również fakt, że skarżąca spółdzielnia wyraziła w przeszłości zgodę na realizację drogi dojazdowej po terenie należącej do niej działki dla jednego budynku. Zgody tej nie można bowiem rozszerzać w sposób milczący na wszystkie budynki, które w przyszłości będą na niej wybudowane, co niewątpliwie będzie się wiązać - biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia - ze zwiększeniem lub znacznym zwiększeniem natężenia ruchu pojazdów.
Tym samym wobec kategorycznego sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. na korzystanie z jej działki stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Identyczne stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 109/12, II SA/Kr 129/13, II SA/Kr 1278/13, II SA/Kr 1380/13, które zapadły w sprawach dotyczących skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek K. B., gdzie również istota sporu sprowadzała się do dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i nr [...] obr. [...].
Ponownie rozpoznając wniosek K. B. organ administracji, wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeszcze raz winien wnikliwie zbadać kwestię zaistnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że organ l, jak i II instancji nie zauważyły, iż oświadczenia dysponentów mediów przedłożone w toku postępowania przez inwestora były nieaktualne w dniu wydawania decyzji i również ta kwestia przy ponownym rozpatrzeniu wniosku winna zostać wnikliwie zbadana.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.