Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 24/23

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Uniwersytet Rolniczy im. H. K. w Krakowie pismem z dnia 30 listopada 2022r. wniósł skargę na uchwałę nr LXXVI/2135/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki". Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2022 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa polegającego na podjęciu uchwały bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu;
2. 2. naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 17 pkt 5 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek braku uwzględnienia skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spowodowanych uniemożliwieniem i istotnym ograniczeniem korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K. K. w dotychczasowy sposób zgodny z jej przeznaczeniem.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 28 u.p.z.p. w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] K. K. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 12 stycznia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXVI/2135/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Mydlniki". Opisana powyżej uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2022 r., poz. 644 i weszła w życie w dniu 8 lutego 2022 r. W ocenie strony skarżącej podjęta przez Radę Miasta Krakowa uchwała jest wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania - w szczególności w zakresie działki nr [...] obr. [...], wobec czego winna zostać stwierdzona jej nieważność.

Strona skarżąca wskazała, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], która została objęta ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącej przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, w szczególności przez ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który jest konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

A zatem, skarżący jako właściciel wskazanej powyżej nieruchomości, posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Z uwagi na brzmienie art. 53 § 2a p.p.s.a skarżący nie jest związany terminem do wniesienia niniejszej skargi, a zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. II SA/Gd 658/17) — warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi zatem wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała w ocenie strony skarżącej narusza w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa, a tym samym - winna zostać wykluczona z porządku prawnego poprzez jej stwierdzenie nieważności. Wynika to z faktu, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały sporządzono w listopadzie 2021 roku prognozę skutków finansowych. W prognozie tej określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalania planu (art. 36 u.p.z.p.) stwierdzono, że: "Precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie sporządzania prognozy nie jest możliwe m.in. z powodu: indywidualnego charakteru ograniczeń; różnych możliwości zaspokojenia roszczeń m.in. wykup, zamiana; braku określenia terminu powstania roszczeń; występowania ograniczonych praw rzeczonych na nieruchomościach; potrzeby ustalania wysokości odszkodowań podejściem dochodowym.

W odniesieniu natomiast do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego". Biorąc pod uwagę treść prognozy skutków finansowych stwierdzić należy, że doszło do nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego polegającego na podjęciu uchwały bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Skoro bowiem przed uchwaleniem planu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. 49 K.-K. istniała możliwość uzyskania o warunkach zabudowy - i co więcej: decyzja taka została uzyskana - a pod rządami zaskarżonego planu tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło do uniemożliwienia i istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K. w dotychczasowy sposób zgodny z jej przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości tej nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego.

A zatem, skoro w prognozie skutków finansowych tego nie uwzględniono, Rada Miasta Krakowa nie tylko nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach uchwalanego planu, ale także nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego i interesu prywatnego. Uzupełniając powyższe wskazuję, iż dla działki nr [...] wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 15 lutego 2016 roku, określająca przeznaczenie terenu m. in. działki nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podczas kiedy obecnie zaskarżony plan "Mydlniki" objął teren działki obszarem zabudowy oznaczonej ZPb.6 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W terenie tym, zgodnie z § 34 części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego - w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ZPb.6 ustala się zakaz lokalizacji budynków.

Stanowisko powyższe expressis verbis wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w dniu 9 czerwca 2022 r. do sygn. akt II OSK 2258/20 uchylając zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i stwierdzając nieważność uchwały nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" m. in. w części dotyczącej działki nr [...] obr[...]. Strona skarżąca dodała również, iż zaskrżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawnych, gdyż bez uchylenia obowiązywania ww. planu zagospodarowania przestrzennego "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" dla działki nr [...] obr. [...] K.-K., ustaliła nowe przepisy dla tej nieruchomości.

Z uwagi na wyżej opisane naruszenia prawa, skarga niniejsza wraz ze wszystkimi wnioskami zasługuje w pełni na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, iż:

1. 1) iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]. jednostka ewidencyjna K. – K.;
2. 2) zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/w nieruchomość znajduje się w terenie objętym granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. 3) Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 15 lutego 2016 r. do znaku AU - 2/ 6730. 2/ 263/ 2016 określającą przeznaczenie działki nr [...]/ 2 na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Następnie organ przedstawił przebieg procesu uchwałodawczego.

Odnosząc się do statusu planistycznego nieruchomości strony skarżącej organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały: 1) przeważająca część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZPb.6 - t. j. tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym;

2) zewnętrzna część dziatki nr [...] w postaci pasa przy jej krawędziach, ciągnącego się wzdłuż jej granicy od strony zachodniej, w kierunku północno - wschodnim znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDX.4 - t.j. tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze;

3) niewielki fragment działki nr [...] w jej południowo - wschodnim rogu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDZ.3 - t.j. tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy zbiorczej. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w Tomie III Studium gminnego dla jednostki urbanistycznej nr 40, w obszarze której znajduje się nieruchomość należąca do skarżącej, przewidziano w ramach funkcji m. in. tereny zieleni nieurządzonej (ZR). W obszarze oznaczonym symbolem ZR jako funkcję dopuszczalną można wyznaczyć w planie miejscowym tereny zieleni urządzonej. Wg zapisów dokumentu pn. Uzasadnienie rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" z listopada 2021 r. plan miejscowy obszaru "Mydlniki" jest zgodny z dokumentem Studium gminnego, a tym samym został zachowany wymóg z art. 9 ust. 4 u. p. z. p.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, co następuje.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u. p. z. p. w związku z art. 21 i art. 64 K i art. 140 k. c. organ zauważył, iż żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące prawo, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnymi Zauważyć również należy, że w katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. prawo własności stanowi tylko jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega wszak na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego. Wartości, o których mowa powyżej, powinny wyznaczać granice dokonywanego wyboru optymalnych rozstrzygnięć, podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Jedną z tych wartości, lecz jak wskazano nie jedyną, jest prawo własności.

Prawo własności jest podstawowym prawem jednostki chronionym konstytucyjnie na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (dalej K.), które podlega wywłaszczeniu tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem zgodnie z art. 21 ust. 2 K. Jednocześnie prawo własności może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości w granicach wyznaczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tak więc ingerencja w przysługujące jednostce prawo własności jest dopuszczalna jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 K, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności. mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska. zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k. c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u. p. z. p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Nie budzi jednocześnie wątpliwości fakt, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa. Nie ulega wątpliwości powinność wyważania przez organ planistyczny gminy wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u. p. z. p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u. p. z. p., zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyważanie przez organ planistyczny gminy przestrzegania wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u. p. z. p.. należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz prawo własności. Zgodnie z art. 1 pkt 2 u. p. z. p.. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 p. o. ś. W definicji ustawowej tego pojęcia można wyodrębnić cztery zasadnicze elementy jego treści wymagające interpretacji: są to: 1) rozwój, 2) rozwój gospodarczy, 3) rozwój społeczny oraz 4) wymagania ochrony środowiska. Wymagania ochrony środowiska i zdrowia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznaczają standardy, które muszą być spełnione przy podejmowaniu wszelkich działań ochronnych w określonym czasie, w stosunku do środowiska jako całości lub w odniesieniu do jego poszczególnych elementów.

Pojęcie zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wprowadzone do przepisów u. p. z. p. w wyniku rozpoznania środowiskowych kosztów planowania i zagospodarowania przestrzennego zagrażających środowisku oraz warunkom życia i zdrowia ludzi. Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnienia właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u. p. z. p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 i art. 16 ust. 2 w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, iż w dniu uchwalenia planu w dniu 12 stycznia 2022 r. (plan wszedł w życie dnia 8 lutego 2022 r.) nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] posiadała na dominującej powierzchni określone przeznaczenie terenu jako 8.ZPb.1- t. j. teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, z ustalonym m. in. zakazem lokalizacji budynków. Przeznaczenie to zostało wyznaczone uchwałą Nr CIX/ 2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A" (t. j. Dz. U. Woj. Mał. z dnia 3 października 2018 r. poz. 6561), która to informacja została zawarta także w dokumencie "Prognoza skutków finansowych" z listopada 2021 r. Plan miejscowy obszaru "Mydlniki" w znacznej części zachował obowiązujące przeznaczenia, przede wszystkim wyznaczył teren ZPb.6 - t.j. teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym.

Tym samym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia dla działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. K., która by skutkowała uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Jednocześnie brak również przesłanek do wskazania podstaw do obniżenia wartości nieruchomości, wskutek uchwalenia planu miejscowego obszaru "Mydlniki". Należy zatem uznać, że w stosunku do nieruchomości Skarżącego nie zachodzą przesłanki odszkodowawcze z art. 36 u. p. z. p. Mając na względzie powyższe trzeba wskazać, że prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną.

W ocenie organu w toku sporządzania planu miejscowego obszaru "Mydlniki" nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w postaci niewłaściwego opracowania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, ponieważ sporządzona prognoza skutków finansowych w odniesieniu do nieruchomości skarżącego dokonała porównania obowiązujących w dacie sporządzenia prognozy finansowej ustaleń planistycznych z ustaleniami zaproponowanymi w projekcie planu miejscowego obszaru "Mydlniki". Analiza wykazała, że na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego sytuacja planistyczna skarżącego nie ulegnie istotnej zmianie.

Natomiast skarżący dopatruje się wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych w tym. że (...) skoro przed uchwaleniem planu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obr [...] K. - K. istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - i co więcej: decyzja taka została uzyskana - a pod rządami zaskarżonego planu tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło do uniemożliwienia istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K. K. w dotychczasowy sposób zgodny z jej przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości tej nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. A zatem skoro w prognozie skutków finansowych tego nie uwzględniono Rada Miasta Krakowa nie tylko nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach uchwalenia planu, ale także nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego i interesu prywatnego. Abstrahując od okoliczności, iż w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały o planie miejscowym obszaru "Mydlniki", nieruchomość skarżącego była już objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - Etap A", to teren jej nieruchomości znajduje się w obszarze objętym ustaleniami Planu Generalnego Lotniska 10 61 Kraków - Balice na Lata 2016 - 2036, skutkujące obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u. p. z. p. w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 Lipca 2002 r. - Prawo Lotnicze.

W konsekwencji, żaden inwestor w tym terenie nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż postępowania zainicjowane stosownym wnioskiem podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu, do czasu sporządzenia planu miejscowego. Tym samym nawet w sytuacji, w której dla działki skarżącego nie obowiązywałyby ustalenia poprzedniego planu miejscowego, wnioskodawca nie uzyskałby decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, w sporządzonej prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego obszaru "Mydlniki" nie można było w innym sposób oszacować wartości nieruchomości skarżącego w dacie sprzed uchwalenia skarżonego planu. Dlatego nie było żadnych podstaw, aby wartość tej nieruchomości sprzed uchwalenia skarżonego planu miejscowego oszacować w inny sposób.

Wobec tego należy wskazać, że Skarżący nie wykazał w skardze, iż gdyby Rada Miasta Krakowa dysponowała inną niż opisywana prognozą skutków finansowych, to do uchwalenia skarżonego planu miejscowego obszaru "Mydlniki" nie doszłoby. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia § 10 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r, gdyż z prognozy skutków finansowych wynika bowiem, iż nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, co jest zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Mając zatem na uwadze powyższą argumentację, należy wskazać, iż dokument "Prognozy skutków finansowych" z listopada 2021 r. został sporządzony właściwie i rzetelnie, z uwzględnieniem obowiązujących uregulowań prawnych. Organ odnosząc się do kwestii związanych z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. do sygn. II OSK 2258/ 20, powołanego w skardze wskazał, że wyżej opisany wyrok odnosi się do problematyki związanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A", uchwalonego uchwałą Nr CIX/ 2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. (Dz. U. Woj.

Mał. z dnia 3 października 2018 r. poz. 6561), który wszedł w życie dnia 18 października 2018 r. Podniesiona w nim argumentacja co do prognozy finansowej dla wyżej opisanego planu nie może być automatycznie przenoszona na grunt niniejszej sprawy dotyczącej odrębnego zagadnienia planistycznego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z treścią uzasadnienia przytoczonego orzeczenia, odnoszącego się także do działki nr [...] Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne - zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) [...].

Odnosząc się do argumentu odwołującego się do wydanej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] z której miałaby wynikać powinność jej uwzględnienie przy sporządzaniu planu miejscowego, trzeba wskazać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje co do terenów, dla których nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o innym charakterze prawnym niż plan miejscowy. wydawanym w innym trybie. Toteż nie można traktować jej jako substytutu planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do upatrywania w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu procesu planistycznego, zmierzającego do ustanowienia na obszarze działki substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z twierdzeniem skargi, na jej rzecz została wydana decyzja o warunkach zabudowy, posiadająca walor ostateczności w rozumieniu przepisu art. 16 § 1 k. p. a. Z treści skargi nie wynika jednak, aby Skarżący dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późń. zm.). Zgodnie zatem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. decyzja o warunkach zabudowy z dnia 15 lutego 2016 r. stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, iż dla terenu będącego własnością skarżącego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wyżej bowiem wskazano, że nieruchomość będąca przedmiotem własności strony skarżącej została w planie miejscowym oznaczona symbolem ZPb.6 jako tereny zieleni urządzonej, z dodatkowym zastrzeżeniem w treści planu, wynikającym z § 34. który m. in. przewiduje zakaz lokalizacji budynków na tym terenie.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z treści tego przepisu wynika, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że argumentacja oparta na decyzji o warunkach zabudowy, jednocześnie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest usprawiedliwiona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad procedury planistycznej poprzez brak uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A" przed uchwaleniem planu miejscowego obszaru "Mydlniki" dla m. in. terenu, na którym znajduje się nieruchomość strony skarżącej organ podniósł, iż zgodnie z art. 147 § 1 p. p. s. a., sąd może m. in. stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego w całości albo w części, co miało w istocie miejsce na gruncie w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanego w skardze. Przepis ten dotyczy możliwości stwierdzenia najdalej idącej wadliwości aktu prawa miejscowego.

Należy jednak zwrócić uwagę, że opisywana sytuacja nie miała miejsca w badanym stanie faktycznym. Otóż w momencie uchwalania planu miejscowego obszaru "Mydlniki" (t.j. w dniu 12 stycznia 2022 r.. a plan miejscowy wszedł w życie dnia 8 lutego 2022 r.) na obszarze, w którym położona jest nieruchomość skarżącego, obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A". Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący, został wydany dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r. Z kolei w momencie wejścia w życie planu miejscowego obszaru "Mydlniki", w systemie prawnym obowiązywał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 Lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/ Kr 18/19), w którym to orzeczeniu Sąd oddalił skargi na plan miejscowy "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A". Tym samym, w okresie o uchwalania planu miejscowego obszaru "Mydlniki", Rada Miasta Krakowa nie miała żadnych podstaw do podjęcia procedury uchylenia postanowień planu miejscowego "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap A". Dlatego też zarzut naruszenia procedury planistycznej w tym zakresie nie ma uzasadnionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, w ocenie organu uchwała LXXVI/ 2135/ 22 z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" nie narusza przepisów prawa, a skarga zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy.

W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej, uzasadniającego skuteczne wniesienie skargi na uchwałę nr LXXVI/2135/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" - wskazać należy, iż strona skarżąca składając skargę na w/w uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr [...] obr. [...] K., która stanowi własność strony skarżącej, z uwagi na narzucony planem sposób możliwego zainwestowania tej nieruchomości, posiada interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego – co między stronami było bezsporne.

Wyjaśnić też należy, iż zachowany został tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonego aktu – tj. uchwały nr LXXVI/2135/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki". Procedura sporządzania miejscowego planu była przedmiotem analizy i oceny Sądu, który w powyższym zakresie stwierdza legalność przeprowadzonej procedury planistycznej, a której to procedury strona skarżąca w zarzutach skargi co do zasady nie kwestionowała (za wyjątkiem kwestii prognozy skutków finansowych – o czym w dalszej części uzasadnienia). W dniu 12 stycznia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęta uchwalę nr LXXVI/ 2135/ 22 z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki". Proces sporządzania i uchwalania zaskarżonego aktu prawa miejscowego przebiegał następująco: 1) obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 10 maja 2019 r;

1. 2) termin składania wniosków do planu - do dnia 28 czerwca 2019 r;
2. 3) rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzeniem Nr 1328/ 2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2020 r;
3. 4) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 10 czerwca 2020 r. i ponownie w dniu 18 września 2020 r;
4. 5) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 20 listopada 2020 r;
5. 6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 30 listopada do dnia 30 grudnia 2020 r.;
6. 7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 8 grudnia 2020 r;
7. 8) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do dnia 13 stycznia 2021 r.;
8. 9) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 246/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2021 r;
9. 10) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 23 marca 2021 r.;
10. 11) ponowienie procedury planistycznej - zarządzeniem Nr 1633/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2021 r;
11. 12) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych po ponowieniu procedury - w dniu 2 sierpnia 2021 r;
12. 13) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 3 września 2021 r;
13. 14) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 13 września do dnia 11 października 2021 r;
14. 15) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 28 września 2021 r;
15. 16) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do dnia 25 listopada 2021 r;
16. 17) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 3203/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 listopada 2021 r. - zmienione zarządzeniem Nr 3434/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2021 r;
17. 18) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – zarządzeniem Nr 3615/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 grudnia 2021 r;
18. 19) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzeniem Nr 3616/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 grudnia 2021 r;
19. 20) uchwalanie planu - sesja Rady Miasta Krakowa z 12 stycznia 2022 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęta uchwałę Nr LXXVI/ 2127/ 22 oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr LXXVI/ 2135/ 22: 21) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2022 r. poz. 644.

Procedura przebiegu postępowania uchwałodawczego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości co do jej poprawności z punktu widzenia wymagań stawianych przez art. 14 i nast. ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Proces ten zawiera wszystkie obligatoryjne elementy procesu uchwałodawczego, które zostały przeprowadzone w sposób i kolejności, oraz w terminach określonych przez cyt. wyżej właściwe przepisy prawa. Procedury tej, jak już wyżej wskazano, co do zasady nie kwestionowała też sama skarżąca, zarzuty której w kwestii procesu legislacyjnego dotyczyły jedynie braku uwzględnienia skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego (ta sama kwestia wadliwej zdaniem strony skarżącej prognozy skutków finansowych, doprowadziła jednocześnie do przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa w niniejszej sprawie oraz do ograniczenia prawa własności strony skarżącej).

W ocenie Sądu powyższy zarzut jest niezasadny. Po pierwsze w toku procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została zgodnie z wymogiem art. 17 pkt. 5 u.p.z.p. sporządzona (opracowanie z listopada 2021r.). Po drugie prognoza ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie powinno zawierać takie opracowanie. Zgodnie z § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawiera w szczególności:

1. 1) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art.36 ustawy;
2. 2) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;
3. 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Z kolei art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o którym mowa w § 10 pkt 1 cyt. wyżej Rozporządzenia oraz do którego nawiązuje zarzut skargi stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (...), żądać od gminy (...): 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Kwestionowana prognoza skutków finansowych uchwalenia planu zawiera wszystkie w/w elementy. Co prawda prognoza zawiera w swojej treści sformułowanie, iż na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego (Rozdział II. Pkt 2 Prognozy - str. 19 Prognozy), to niemniej jednak na tej samej stronie dokumentu wskazano jednocześnie, iż precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie sporządzania prognozy nie jest możliwe i wymieniono szczegółowo przyczyny, dlaczego to nie jest możliwe. Z całokształtu powyższych zapisów wynika więc jednoznacznie, iż prognoza nie wyklucza ewentualnych odszkodowań w trybie art. 36 u.p.z.p., i zaznacza jednocześnie, że ich bliższe precyzyjniejsze określenie ich wysokości nie jest możliwe.

Zatem nie jest tak, jak wskazuje strona skarżąca, że Prognoza powyższy element pomija, co dyskredytuje ten dokument, a tym samym czyni całą procedurę planistyczną wadliwą. Zauważyć też należy, iż prognoza skutków finansowych z listopada 2021r. zawiera szereg danych, w tym szereg wyliczeń po stronie dochodów i wydatków gminy związanych z uchwaleniem planu, a końcowy bilans finansowy dla Gminy Kraków związany z uchwaleniem planu (Podsumowanie prognozy - strona 30) jest ujemny (minus ponad 27 milionów złotych). Powyższe zatem wskazuje na to, iż organ planistyczny w momencie podejmowania uchwały w zakresie przedmiotowego planu miał świadomość, iż realizacja planu wiązać się będzie z kosztami, i to znacznymi, zatem ten element procesu decyzyjnego był przez organ uwzględniony w trakcie procesu uchwałodawczego.

Wskazać też należy, iż ewentualna zmiana wartości pojedynczej nieruchomości strony skarżącej w kontekście potencjalnego odszkodowania związanego ze zmianą planu zagospodarowania w zakresie powyższej nieruchomości - ma pomijalne znaczenie dla skutków prognozy finansowej całego planu, zwłaszcza w odniesieniu do wykazywanych w tej prognozie wysokości dochodów i wydatków związanych z wprowadzeniem zmiany przedmiotowego planu zagospodarowania. Powyższe wskazuje również co najmniej pośrednio na to, iż zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą dotyczące prognozy finansowej sporządzonej na użytek kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego są niezasadne, a sporządzona prognoza finansowa nie wpływa na ważność całego planu, ani też planu w zakresie objętym interesem prawnym strony skarżącej.

Mając na względzie powyższe regulacje i argumenty trzeba ponadto wskazać (jak słusznie podnosi organ), że prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną - prognoza nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, lecz przedkładana jest Radzie Miasta przy zwróceniu się o uchwalenie danego planu miejscowego. Jej głównym celem jest dostarczenie organowi stanowiącemu gminy informacji na temat skutków finansowych, jakie wywrze uchwalenie planu miejscowego, nie ma ponadto charakteru wiążącego, lecz pełni funkcję analizy ekonomicznej.

Należy zwrócić uwagę, że skuteczne podniesienie zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, czy też naruszenia przepisów kompetencyjnych w toku prowadzonego postępowania planistycznego, wiąże się z koniecznością wykazania, że gdyby dane naruszenie prawa nie nastąpiło, to nie doszłoby do uchwalenia planu miejscowego w wersji określonej w zaskarżonej uchwale.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż gmina nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Zauważyć też trzeba, że ewentualne uwzględnienie takiego roszczenia nie jest zależne od treści prognozy.

Odnosząc się do kwestii związanych z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. do sygn. II OSK 2258/ 20, na który powołuje się strona skarżąca zauważyć należy, iż powyższy wyrok odnosi się do problematyki związanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - etap A", uchwalonego uchwałą Nr CIX/ 2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. (Dz. U. Woj. Mał. z dnia 3 października 2018 r. poz. 6561), który wszedł w życie dnia 18 października 2018r. Prognoza finansowa sporządzona na użytek w/w tj. poprzedniego planu, jest zupełnie odrębnym dokumentem, niż prognoza sporządzona na użytek niniejszego procedowanego planu.

Ponadto realia i założenia, obszar oraz ilość wyłączonych z możliwości zabudowy terenów na skutek uchwalenia poprzedniego planu (z 2018r.) zdecydowanie odbiegają od w/w danych dotyczących skarżonego planu, co też przekłada się na ocenę prognozy skutków finansowych i jej wpływu na ważność poszczególnych uchwał planistycznych.

W ocenie Sądu w toku sporządzania planu miejscowego obszaru "Mydlniki" nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w postaci niewłaściwego opracowania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, które mogłyby skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Dotyczy to zarówno formułowania powyższego zarzutu tak z punktu widzenia naruszenia zasad sporządzania planu jak i z punktu widzenia zarzucanego przekroczenia władztwa planistycznego, którego to zarzutu poza kwestią prognozy finansowej strona skarżąca w żaden inny sposób nie uzasadnia. Skarżony plan nie narusza również zapisów Studium – czego również nie kwestionuje skarżąca (bliższe nawiązanie do kwestii zgodności zapisów planu z postanowieniami Studium zawarte zostało na stronie 4-5 oraz 14-15 niniejszego uzasadnienia). Zgodność planu z zapisami Studium – czyni zarzut ograniczenia prawa własności skarżącej niezasadnym.

Nieruchomość skarżącej tak w Studium, jak i poprzednim planie zagospodarowania z 2018r., jak i aktualnym procedowanym planie ma niezmienioną funkcję i przeznaczenie – tereny zieleni (nieurządzonej i urządzonej), a samo uzyskanie przez skarżącą w 2016r. decyzji o warunkach zabudowy tej nieruchomości nie rodziło praw strony skarżącej do zabudowy tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.