Uzasadnienie
postanowienia z dnia 17 lipca 2020 r.
Rada Gminy L. w dniu 24 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości.
Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g." oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz art. 12 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 28 października 2004 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy L. (Dz..U. Woj. [...].).
Uchwałą tą Rada Gminy L. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy gruntów położonych w B., nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność Gminy L..
Rada Gminy L. została wezwana przez R. M., J. S., A. H. oraz A. S. (dalej "skarżący") do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na powyższe wezwanie Rada Gminy L. uchwałami z dnia 29 czerwca 2017 r. o numerach [...] i [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W związku z tym, od uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, skierowane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi – pierwsza wniesiona przez R. M., J. S. oraz A. H. oraz druga - A. S..
W pierwszej ze skarg skarżący zarzucili podjęcie uchwały o wydzierżawieniu gruntów stanowiących mienie gminne (poprzednio własność byłej gminy katastralnej B.) na rzecz osoby prywatnej, bez zgody zebrania wiejskiego wsi B.. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Gmina L. stała się właścicielem ww. nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia 22 stycznia 1992 r. Objęte decyzją nieruchomości stanowiły drogi, będąc tzw. dobrem publicznym wchodzącym w skład majątku gminy katastralnej B.. W ocenie skarżących, Rada Gminy L. przekroczyła swoje uprawnienia, wyrażając zgodę na bezprzetargowe dysponowanie objętymi wskazaną na wstępie uchwałą nieruchomościami naruszając przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa do korzystania z nich. Mienie gromadzkie wchodzące w skład mienia gminnego, zdaniem skarżących, wymaga zgody zebrania wiejskiego w formie uchwały, a działania Rady Gminy L. polegające na dysponowaniu powołanymi na wstępie nieruchomościami w formie kwestionowanej uchwały, zmierzające do wydzierżawienia nieruchomości bez zgody zebrania wiejskiego, godzą w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi uznane i respektowane na przestrzeni lat.
Wykazując naruszenie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący podnieśli, że przedmiotowe działki (nr [...], [...] i [...]) były pierwotnie drogami dojazdowymi do pól uprawnych, między innymi do działki skarżących o numerze [...]. T. M. jest właścicielem większości działek wchodzących w skład Zalewu [...] lecz nie wszystkich. Wydzierżawienie nieruchomości tylko na rzecz jednego z właścicieli nieruchomości wchodzących w skład Z. w sposób oczywisty narusza interesy prawne skarżących w postaci poruszania się drogami stanowiącymi własność komunalną. T. M., jeszcze przed wydzierżawieniem, wykonał metalowe ogrodzenie od strony północnej Zalewu, uniemożliwiając dostęp do działek objętych uchwałą.
Ponadto legitymację skargową wyprowadzono ze wspólnotowego charakteru gminy uznając, że społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną normą jest tutaj art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g.
Podkreślili, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości B., która obecnie znajduje się w obrębie dzisiejszego Zalewu [...] (jest zalana wodą). Natomiast przeznaczanie działek określonych jako drogi, które pierwotnie umożliwiały dostęp lądowy, a dzisiaj drogą wodną, do działek stanowiącej obecnie własność skarżących na cele dzierżawne wyłącznie na rzecz T. M., narusza interesy skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie kwestionując przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących, gdyż fakt współwłasności działki nr [...] w obrębie zalewu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu, a nie ze stanu faktycznego.
Organ wyjaśnił, że wszystkie działki (w tym działka skarżących nr [...]) objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w Zalewie w B.. Właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w Zalewie jest T. M.. Zatem zarówno przed, jak i po podjęciu uchwały, skarżący nie mieli bezpośredniego dostępu do swojej działki, a podjęcie uchwały nie zmienia sytuacji faktycznej i prawnej skarżących. Żadna z działek przeznaczonych do dzierżawy nie sąsiaduje z działką nr [...], nawet nie znajduje się w jej pobliżu oraz w żaden sposób nie uniemożliwia dostępu do działki nr [...]. Wyjaśniono nadto, że od 1982 r. [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w K. rozpoczęły na terenie obecnego Zalewu eksploatację kruszywa. Teren ten był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, a po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar został zrekultywowany tworząc zalew, a działki znalazły się pod wodą.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy L. przez podjęcie ww. uchwały bez zgody zebrania wiejskiego wyjaśniono, że decyzja Wojewody K. z dnia 22 stycznia 1992 r. nr [...], na którą powołują się skarżący, obejmuje tylko część działek wymienionych w zaskarżonej uchwale Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. i są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uchwała nie dotyczy natomiast działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...]. Zarzuty nie dotyczą zatem w ogóle uchwały w tej części. Działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie są mieniem gminnym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.s.g. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. nr 32 poz.191, dalej u. przep. wprow.). Mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową), co wynika z przepisów ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, a potwierdza takie stanowisko wykładnia tych przepisów dokonana w orzecznictwie Sądu Najwyższego (post. z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt OSNC 9/2002 poz. 11), jak też w piśmiennictwie prawniczym.
Zdaniem organu, sołectwu nie przysługuje i nie przysługiwało prawo własności do tzw. mienia gminnego, a jedynie mogły przysługiwać pewne uprawnienia do korzystania z mienia, o ile faktycznie zostały one określone i wynikały z decyzji, postanowień czy innych aktów prawnych. Skarżący nie wskazali, jakie rzekome uprawnienia przysługiwały mieszkańcom wsi do przedmiotowych działek. Nie przedstawili też żadnych aktów prawnych, na podstawie których przyznano sołectwu lub mieszkańcom prawo do korzystania z tych działek. O błędnym przeświadczeniu skarżących stanowi, że obszar obecnego Zalewu w B., który powstał po wyrobisku na obszarze eksploatacji kruszywa przez [...] Zakład Eksploatacji Kruszywa (w tym przedmiotowe działki), od początku lat 80-tych XX wieku był ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych. Nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, a położone na terenie przeznaczonym do eksploatacji kruszywa, zostały nabyte przez przedsiębiorstwo na podstawie umów sprzedaży.
Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że sołectwu lub mieszkańcom przysługiwało zwyczajowe prawo do przejazdu po przedmiotowych działkach stanowiących drogi, to prawa ta wygasły w latach 80-tych XX wieku wraz z rozpoczęciem eksploatacji kruszywa. Dostęp do działek był niemożliwy, a wobec sprzedaży działek, nikt z nich korzystał. Ten stan trwał do lat 90-tych XX wieku, a decyzja o zakończeniu rekultywacji złoża B. wydana została 30 marca 1998 r. W związku z powyższym, już od lat 80-tych XX wieku, a tym bardziej na dzień wejścia w życie u. przep. wprow., ani sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 828/17 wydanym po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały i orzeczono o kosztach postępowania.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA wywiodła do NSA Rada Gminy L.. W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skarg na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o ich oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie, na podstawie art.183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 P.p.s.a., zarzucił nieważność postępowania przed Sądem I instancji ze względu na pozbawienie udziału w tym postępowaniu, a przez to możliwości obrony praw podmiotu, na którego sytuację prawną zaskarżony wyrok wywiera bezpośredni wpływ.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez brak wydania postanowienia o odrzuceniu skarg, mimo że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skutkiem czego nie zaktualizowała się po stronie Sądu I instancji kompetencja do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu i wydania wyroku, w tym do stwierdzenia nieważności spornej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;
art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku podstaw prawnych, w szczególności brak wskazania konkretnego przepisu prawnego, który uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie dowolne, pozbawione podstaw prawnych twierdzenie o konieczności uzasadnienia uchwały podejmowanej na podstawie tego przepisu oraz konieczności złożenia wniosku, aby możliwe było jego zastosowanie.
Po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie skargi kasacyjnej Rady Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 828/17 w sprawie ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestia ta została już przesądzona w postanowieniu tut. Sądu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. I OZ 451/18, a pogląd tam wyrażony uznać trzeba za w pełni ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega przyczyn uzasadniających odstąpienie od ustabilizowanego stanowiska judykatury. Merytoryczna kontrola zaskarżonego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., rozpocząć się może dopiero po rozstrzygnięciu czy podmiot, który wnosi tę skargę wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia.
Użyty w przepisach regulujących ustrój samorządów terytorialnych zaimek "każdy" nie oznacza uprawnienia do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji, każdego obywatela. Legitymacja do zaskarżenia uchwał organów samorządów terytorialnych oparta na ochronie interesu publicznego przyznana bowiem została tylko organom nadzoru.
Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim określają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej".
W żadnym ze wskazanych aktów ustrojowych nie zamieszczono jednak definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo.
W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 2019/06; z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11; z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, publ. CBOSA).
Legitymacja procesowa wynikająca ze wskazanych powyżej przepisów ustrojowych, a w tym z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter kwalifikowany. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę - najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego,(a nie, jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określa się – "z normy materialnego prawa administracyjnego), ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Reasumując, skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.
Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 publ. CBOSA, jak też Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).
Naczelny Sąd Administracyjny przesądził istnienie interesu prawnego skarżącego A. S. i stwierdził, że posiada on interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 K.c.).
Co do interesu prawnego pozostałych skarżących, których żródło interesu prawnego Sąd I instancji wywiódł per analogiam z art. 206 K.c. uznając, że jako współwłaściciele działek znajdujących się na terenie zalanego wodą wyrobiska, a więc zbiornika wodnego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, mają prawo do współkorzystania z całego akwenu ("wody"), a w konsekwencji mają interes prawny do zaskarżenia uchwały, która wyraża zgodę na wydzierżawienie części z zalanych gruntów (innych niż własność skarżących), osobie również legitymującej się tytułem własności do części zalanych działek, a więc uprawnionej do współkorzystania z Zalewu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
Jeżeli nawet przyjąć za słuszne, że do czasu istnienia obszaru wodnego nad nieruchomością skarżących występuje sui generis współkorzystanie z całego tego obszaru przez wszystkich właścicieli nieruchomości gruntowych wywodzące się z art. 12 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, to trudno dopatrzyć się w wywodzie Sądu, by to uprawnienie miało zostać naruszone w sposób realny i aktualny. Nie jest bowiem wypełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie uprawnienia w przyszłości w postaci ewentualnych przyszłych zdarzeń.
Sąd I instancji nie przedstawił w sposób przekonywujący, że bezprzetargowe wydzierżawienie kilku działek objętych obecnie obszarem wodnym, które nota bene nie leżą w bezpośredniej bliskości działki skarżących, zmieniło w czymkolwiek ich sytuację jako właściciel działki nr [...]. Nadal pozostają oni właścicielami swojej działki, mogą z niej korzystać i nią dysponować, jak też współkorzystać z całego obszaru wodnego. Fakt braku wpływu skarżących na wybór osoby, z którą Gmina zawarła umowę dzierżawy nie stanowi o rzeczywistym i aktualnym naruszeniu ich prawa własności poprzez treść podjętej uchwały. Jest raczej założeniem hipotetycznym.
Uchylając zaskarżony wyrok WSA w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu rolą Sądu I instancji będzie dokonać ponownej analizy legitymacji skarżących R. M., J. S., A. H., przy czym rzeczą tych skarżących jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla ich sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) i pozbawia ich aktualnie a nie hipotetycznie, konkretnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Realizując wskazania NSA, tut. Sąd wezwał skarżących R. M., J. S., A. H. do wykazania, że zaskarżona uchwała rodzi negatywne skutki dla sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) i pozbawia aktualnie, a nie hipotetycznie, konkretnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację-w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik R. M. przedłożył pismo z 19 czerwca 2020 r. k. 466 i nast., zaś skarżący J. S. i A. H. – pismo z 22 czerwca 2020 r. k. 472 i nast.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje
Skarga R. M., J. S., A. H. podlega odrzuceniu.
Niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako: P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).
Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że legitymacja procesowa we wspomnianym przepisie została odmiennie określona niż w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 50 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem stroną w postępowaniu, wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Zgodnie z orzecznictwem można dostrzec, iż w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził ograniczenia podmiotowe i ukształtował szczególną legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na, w tym przypadku, uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538).
Należy zatem podkreślić, że w pierwszej kolejności strona skarżąca powinna wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, aby można było merytorycznie procedować sprawę i dokonać merytorycznej oceny przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie można wskazać kryterium naruszenia interesu prawnego, koniecznego w przypadku skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., jako naruszenie przez skarżony akt interesu własnego, indywidualnego, a także opartego o konkretny przepis prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15). Konieczne jest istnienie wymiernego prawnie związku pomiędzy interesem prawnym jednostki – skarżącego a aktem lub czynnością organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, LEX nr 1295818), a zatem konieczne jest, aby wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a "konkretną indywidualną sytuacją prawną" podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13).
W orzecznictwie można wskazać, że naruszenie interesu, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. "musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny", a także iż "uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13).
Zatem, jak wskazał NSA, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. actio popularis. Z przepisu tego wynika bowiem, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. Przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
W ocenie tut. Sądu zakwestionowana uchwała potencjalnie spełnia przesłanki aktu objętego kontrolą sądu, a zatem uchwały z zakresu administracji publicznej z uwagi na to, że posiada przymioty, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Niezależnie od tego, że umożliwia realizację określonych skutków cywilnoprawnych jest także aktem woli właściwego organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy, który ze swej istoty stanowi także wyraz wykonywania zadań publicznych. Jednak, co zostanie poniżej wykazane, skarżący R. M., J. S. oraz A. H. nie uruchomili skutecznie kontroli sądowej nad kwestionowaną uchwałą z tego powodu, że w ocenie Sądu zakwestionowana uchwała prima facie nie narusza interesu prawnego tych skarżących. Tego naruszenia interesu prawnego nie wykazali w sprawie zarówno ww. skarżący, pomimo dodatkowego wezwania w tym zakresie, jak i naruszenia tego interesu prawnego nie dopatrzył się Sąd.
Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 poz.2204 ze zm. – dalej "u.g.n."), zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Zdaniem Sądu z treści skargi i dalszych pism skarżących, ani z treści zakwestionowanej ww. uchwały, czy też z obiektywnego porządku prawnego nie wynika, że uchwała ta naruszyła interesy prawne skarżących R. M., J. S., A. H. wynikające z faktu, że skarżący R. M. i J. S. są właścicielami nieruchomości położonej w B. zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], gdzie na stałe zamieszkują, wskazując przy tym, że jest to nieruchomość położona w bezpośredniej bliskości Zalewu [...] a nadto, że wraz z A. H. są również współwłaścicielami z dz. ew. nr [...], która jest zalana wodami tego Zalewu.
Treść zakwestionowanej uchwały mieści się merytorycznie w swoich podstawach prawnych i w żaden sposób nie ingeruje naruszająco, uszczuplająco w sferę interesów prawnych, a także praw podmiotowych skarżących.
Co więcej uchwała ta, zdaniem Sądu, nie ingeruje także pośrednio w tę ww. sferę, gdyż nie zobowiązuje organu wykonawczego Gminy do ingerowania w tę sferę przez organ przy pomocy prawnych instrumentów działania organu wykonawczego. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w wykonywaniu przez nich prawa własności (prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości), chronionego przez Konstytucję RP. W prawa te nie ingeruje też potencjalne zawarcie na podstawie tej uchwały określonej umowy cywilnoprawnej (dzierżawy nieruchomości wymienionych w uchwale).
Z treści kontrolowanej uchwały nie wynikają żadne skutki prawne oddziałujące bezpośrednio, zindywidualizowanie, obiektywnie i realnie na ich sytuację prawną. Niezadowolenie, które artykułują skarżący w skardze, jest związane ze sferą interesów faktycznych, które nie są uzasadnieniem prawnym dla stwierdzenia skutecznej legitymacji skargowej.
Trzeba tu zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 608/20 (po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. skargi kasacyjnej R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 818/19 o odrzuceniu skargi R. M. i J. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 23 maja 2019 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości B. oddalił skargę kasacyjną wskazując, że należy odrzucić zarzut, w świetle którego interes prawny skarżącej "wynika z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżąca, jako mieszkaniec sołectwa B.". Sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny. Przedmiotowa uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, który to interes skarżąca musi przed sądem administracyjnym wykazać.
Strona skarżąca nie działa bowiem w szeroko rozumianym interesie publicznym. W niniejszej sprawie skarżący działali wyłącznie we własnym interesie, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby reprezentowali grupę mieszkańców gminy, zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g." Tut. Sąd w pełni akceptuje adekwatne w niniejszej sprawie stanowisko WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 818/19, że "Interes prawny skarżących nie wynika także z faktu bycia przez nich członkami wspólnoty samorządowej jak również z faktu występowania przez nich w obronie mienia gromadzkiego. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżących, tylko i wyłącznie jako członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi B. (czyli tylko z tego tytułu prawnego) do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej, wspólnych interesów czy też pojęcie gromady i mienia gromadzkiego.
Argumenty, które podnoszą w tym zakresie skarżący posiadają charakter argumentacji właściwej dla tzw. skarg popularnych, w których skarżący nie musi wykazywać interesu prawnego jak i jego naruszenia." Przytoczone wyżej rozważania NSA i WSA, jak i te przedstawione poniżej, są w pełni adekwatne w sprawie niniejszej w odniesieniu do skarżących R. M., J. S., A. H. i tut. Sąd Wojewódzki je w pełni podziela.
W będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej prawie skardze R. M., J. S., A. H. podniesiono także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego (ust. 2). Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone (ust. 3).
Powyższy zarzut okazał się również niezasadny, z podobnych przyczyn, które wskazano już wyżej. Skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała narusza dotychczasowe prawa do użytkowania, korzystania z przedmiotowych nieruchomości i decydowania poprzez zebranie wiejskie o nieruchomościach objętych przedmiotową uchwałą. Z samej treści tego zarzutu wynika, że to ewentualnie zebranie wiejskie lub grupa mieszkańców gminy mogliby mieć legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, nie zaś indywidualnie skarżący. Sąd stoi na stanowisku, że interes prawny skarżących nie wynika z faktu bycia przez nich członkami wspólnoty samorządowej, jak również z faktu występowania przez nich w obronie mienia gromadzkiego.
Nie ma również racji skarżący, wywodząc swój interes prawny w niniejszej sprawie z faktu bycia współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], zalanej wodami Zalewu [...], a co za tym idzie, faktu bycia "współwłaścicielami wody" obejmującej wszystkie zalane grunty, w tym gruntu objętego zaskarżoną uchwałą.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 oraz 214 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310) śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 1 i 2). Śródlądowe wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości (art. 214).
Wskazać jeszcze raz należy, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, swojego rodzaju ingerencję w uprawnienia lub interes prawny związany z korzystaniem ze swojego prawa. Abstrahując od trafności koncepcji "współwłasności wody" w zbiorniku wodnym, który "pokrywa" również działkę stanowiącą współwłasność skarżących R. M., J. S., A. H., podnieść należy, że skarżący nie wykazali, że ewentualna zmiana podmiotowa po stronie właściciela, a tym bardziej dzierżawa innej działki, również pokrytej tym zbiornikiem wodnym, miałaby wywoływać jakikolwiek wpływ na prawo własności skarżących do działki nr [...].
Innymi słowy bezprzetargowa dzierżawa nieruchomości, obejmująca jedną z działek, która nie leży zresztą w bezpośredniej bliskości działki skarżących, nie wpływa w żaden realny sposób na prawo wykonywania przez nich prawa własności ww. działki. Sam fakt, że zarówno działka skarżących, jak i nieruchomości wskazane w zaskarżonej uchwale, znajdują się w obrębie zalewu, nie oznacza od razu, że każda czynność mająca za przedmiot którąś z tych działek wpływa na interes prawny innego właściciela.
Przedstawione do bezprzetargowej dzierżawy ze strony gminy działki są w części objęte treścią decyzji Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 1992 r., Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości jak w sentencji tejże decyzji, wszystkie jak wynika z akt sprawy stanowią własność gminy, a z treści obowiązującego prawa nie wynika, że wyrażenie zgody na ich dzierżawę przez gminę, także przy uwzględnieniu dodatkowej okoliczności, że są to działki zalane wodą, wpływa na interesy prawne skarżących. Z obowiązującego prawa nie wynika, że właściciel prywatny jakiejkolwiek działki zalanej wodą, która to działka - wraz z przedstawionymi do dzierżawy, a także innymi działkami o wyodrębnionym statusie prawnym, jest zalana wodą wypełniającą zbiornik wodny, którego dno i brzeg stanowią te działki - jest ograniczony we wprowadzeniu do obrotu takiej działki i zależny od aktów woli właścicieli innych działek zalanych wodą w sumie tworzącą zalew/zbiornik. Jednocześnie dla interesów prawnych takiego właściciela działki zalanej wodą nie ma znaczenia prawnego, kto będzie dzierżawcą innej działki zalanej wodą.
Z kolei z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, w nawiązaniu do argumentacji skargi, realiów sprawy i stanowiska NSA w niniejszej sprawie, że uchwała rady gminy w przedmiocie dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym może naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, co nie ma miejsca w odniesieniu do działki skarżących. Zarówno przed podjęciem kwestionowanej uchwały, jak i po jej podjęciu, skarżący R. M., J. S. i A. H. mieli dostępu do swojej działki nr ew. [...], zalanej wodami [...], po działkach gminnych wskazanych w uchwale, a w związku z tym podjęcie uchwały w żaden sposób nie zmienia ich sytuacji faktycznej, ani prawnej.
Wobec konstatacji, że zakwestionowana przez skarżących uchwała nie narusza ich interesów prawnych ani wprost ani pośrednio - Sąd odrzuca skargę co oznacza, że Sąd nie bada uchwały w większym zakresie, niż to było potrzebne do konkluzji, że uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących R. M., J. S., A. H.. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę R. M., J. S., A. H., o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić ww. skarżącym uiszczone 300 zł, orzekając jak w pkt II sentencji postanowienia.