Uzasadnienie
Postępowanie organu l instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte w związku z pismem D.D. z dnia [...] 2003 r. w przedmiocie kontroli budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości B. gm. G., którego właścicielem jest Z.N.
Na skutek tej interwencji organ l instancji przeprowadził w dniu [...] 2003 r. kontrolę na działce nr [...]. Ustalono, że usytuowany jest na niej budynek mieszkalny, parterowy, o wym. [...] x [...] m, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym i z dachem dwuspadowym, o konstrukcji drewnianej pokrytym eternitem falistym. Wewnątrz obiektu wykonano instalację elektryczną i wodną. Podczas kontroli stwierdzono, że drewniane elementy dachu (wiatrówka) wystają poza lico ściany szczytowej około 20 cm. Przedmiotowy budynek usytuowany jest szczytową ścianą wschodnią od strony granicy z działką D.D. Organ administracyjny ustalił również, że wskazany obiekt wybudowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] 1992 r. Załącznikiem do w/w pozwolenia jest projekt techniczny obiektu typowego B-7a. Organ l instancji wskazał, iż projekt ten przewidywał budynek mieszkalny parterowy, bez poddasza, podpiwniczony, z dachem jednospadowym, ze spadkiem w kierunku własnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił także, iż przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 80 cm od istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej i w odległości 15 cm od budynku mieszkalnego realizowanego przez D.D. Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole kontrolnym z dnia [...] 2003 r. i w załączniku do niego - szkicu sytuacyjnym.
Podczas kontroli J. i M. N. oświadczyli, że są inwestorami przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto stwierdzili, że w/w inwestycja powstawała w latach 1992-1994 r., budowana była na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, pod nadzorem kierownika budowy. Oświadczono, że właścicielem działki nr [...] w miejscowości B. gm. G. jest Z.N.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ l instancji decyzją z dnia [...] 2003 r., działając na podstawie art 51 ust.1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust..4 oraz na podstawie art. 80 ust.2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 roku, z póżn. zmianami) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na Z.N. obowiązek wykonania wskazanych czynności w celu doprowadzenia ściany budynku mieszkalnego o wym. w rzucie [...] x [...] m usytuowanej na działce nr ewid. [...] przy granicy -z działką D.D. - do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, polegającymi na:
- - obcięciu konstrukcji drewnianej i pokrycia dachu, znajdujących się poza licem ściany usytuowanej przy granicy działki, a następnie podwyższeniu ściany usytuowanej przy granicy murem obustronnie otynkowanym z cegły dziurawki grub. 12cm, bądź cegły pełnej grub. 6,5cm (posiadającym odporność ogniowa 60 minut) wymurowanym ponad górną powierzchnię pokrycia dachu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny podał, iż zgodnie z w/w pozwoleniem na budowę, ściana wschodnia przedmiotowego obiektu, usytuowana przy granicy z działką D.D., wina być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Według organu l instancji w/w ściana budynku mieszkalnego zrealizowana została niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, regulującymi kwestie dotyczące usytuowania budynku przy granicy działki.
Organ wskazał na § 272 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75 poz. 690) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż: "budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego". W ocenie organu l instancji ściana przedmiotowego budynku nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego i należy ją, poprzez wykonanie wskazanych czynności, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z.N. Odwołujący wskazał, iż nie jest w stanie wykonać nałożonego decyzją obowiązku wykonania przedmiotowych robót, z uwagi na usytuowanie sąsiedniego budynku D.D. Z.N. zgadza się z ustaleniami organu, iż ściana oddzielna przeciwpożarowa jest potrzebna, ale dachy obu budynków się stykają w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie nakazanych prac remontowych.
Organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 września 2003r., nr: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, póz. 1126) po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji uznał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za zgodną z prawem, bowiem podczas budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego naruszono przepisy techniczno -budowlane, regulujące kwestie dotyczące usytuowania budynku przy granicy działki, w tym nie spełniono wymogów stawianych ścianom oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji decyzja nakazująca wykonanie wskazanych w rozstrzygnięciu czynności jest zasadna, bowiem doprowadzi w/w obiekt do stanu zgodnego z wymogami prawa, tj. przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. /Dz. U. Nr 75 poz. 690/ w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. /Dz. U. Nr 17 poz. 62/.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśniono, że przepisy Prawa budowlanego jak również przepisy techniczno - budowlane nie zezwalają na pozostawienie obiektu w granicy bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego i z dachem, którego konstrukcja wystaje poza lico ściany na odległość około 20 cm. Organ odwoławczy wskazał, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego będzie stanowić osłonę drewnianej więźby dachowej doprowadzając obiekt do zgodności z przepisami.
Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi Z.N. z 6 października 2003 r. na w/w decyzję organu odwoławczego.
Skarżący wskazuje iż, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy i wnosi o jej ponownej rozpatrzenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art. 3 w/w ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W oparciu o art. 134 p.o.p.s a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Skardze nie można odmówić słuszności. Sprawa nie została należycie wyjaśniona, zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu naruszono naczelne zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 77 k.p.a.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany).
Organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem l instancji, bowiem nie zwrócił uwagi na występujące w nim znaczące braki". Bez dokonania właściwej analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy nie mógł stwierdzić czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego ani też ich zastosować.
Organ administracyjny l instancji nakazując inwestorowi wykonanie określonych czynności, mających na celu doprowadzenia w/w budynku do stanu zgodnego z prawem powinien w pierwszej kolejności zbadać na gruncie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych zgodność z nimi postawionego obiektu budowlanego.
W aktach administracyjnych brak jest dokumentacji - projektu budowlanego oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W oparciu o te dokumenty można jedynie zweryfikować słuszność ustaleń poczynionych przez organy administracyjne. W uzasadnieniach organów obu instancji zostało tylko zasygnalizowane, iż przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] 1992 r. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z tym projektem budynek miał być wybudowany jako parterowy bez poddasza, podpiwniczony z dachem jednospadowym ze spadkiem na własną działkę. Tymczasem z ustaleń wizji lokalnej wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym. Z powyższego ustalenia oraz z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie wystąpiły istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę i to w znacznie szerszym zakresie, które nie zostały rozważone w rozstrzygnięciu obu organów administracji publicznej.
Zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wykonano zatem inny obiekt budowlany, niż ten na który inwestor otrzymał pozwolenie na budowę i zatwierdzony został techniczny projekt budowlany. Ewentualnie, że obiekt ten wykonano z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, lekceważąc w ten sposób organy państwa powołane do sprawowania zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej oraz naruszając obowiązujące prawo.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, przez co nie można dokonać oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Organy nadzoru budowlanego winny w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalić wszelkie odstępstwa wykonanego obiektu budowlanego od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.
Wobec wskazanych wyżej braków w dokumentacji akt sprawy oraz nie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenia stanu faktycznego nie można było zweryfikować prawidłowości wniosków, które organy l i II instancji przyjęły i zaakceptować zaskarżonej decyzji.
Należy tu dodać, że decyzja mająca swoje oparcie w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane, nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ma charakter uznaniowy (vide: wyrok NSA SA/Rz 261/00, Palestra 2002/7-8/207), co zobowiązuje organ do szczególnie starannego jej uzasadnienia.
Występowanie tak istotnych braków w zgromadzonym w materiale dowodowym, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego - stanowi uchybienie przepisom art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając powyższe naruszenie uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.