Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. postanowieniem nr [...] z 30 stycznia 2018 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w wyrzeczeniu i uzasadnieniu decyzji własnej z 19 grudnia 2008 r., znak: [...] w ten sposób, że w trzeciej linijce wyrzeczenia zamiast "4,62 m x 10,25" powinno być "3,60 m x 10,25", w czwartej linijce zamiast "4 m x 10,60 m" powinno być "10,25 m x 10,60", natomiast w 12 linijce uzasadnienia zamiast "10,25 m x 4,60 m" powinno być "10,25 m x 3,60 m".
Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 113 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że decyzją z 19 grudnia 2008 r. nakazał J.S. dokonać rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku od strony rzeki Poprad o wymiarach 4,62 m x 10,25 m oraz nadbudowanej nad nim całości o wymiarach 4 m x 10,60 m istniejącego obiektu inwentarskiego zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] w miejscowości M..
Organ I instancji wskazał, że omyłka powstała podczas komputerowej obróbki tekstu decyzji, został wpisana przez redagującego i jest niezgodna z uzasadnieniem decyzji, a także sporządzonym szkicem. W celu weryfikacji wymiarów ponownie dokonano pomiarów budynku 18 grudnia 2017 r. W efekcie przeprowadzonych czynności ustalono, że część rozbudowana posiada wymiary 3,60 m x 10,25 m i jest mniejsza od nadbudowy, której wymiary wynoszą 10,25 m x 10,60 m.
Podsumowując organ wskazał, że dokonana modyfikacja nie prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia ani nie wpływa na kształtowanie obowiązków stron.
J.S. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie zarzucając, że:
- - w trybie sprostowania oczywistej omyłki organ dokonał merytorycznej zmiany decyzji,
- - naruszono art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy wskazującym na to, że decyzja PINB z 19 grudnia 2008 r. nakazująca rozbiórkę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a po ponownym przeprowadzeniu pomiarów budynku 18 grudnia 2017 r., nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji PINB z 19 grudnia 2008 r., ewentualnie w sprawie wznowienia postępowania, w którym wydano ww. decyzję rozbiórkową.
Żalący przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych w kwestii wykładni art. 113 § 1 K.p.a. i zakresu możliwości stosowania sprostowania oczywistych omyłek.
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 K.p.a. utrzymał w mocy opisane na wstępie postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przepisy K.p.a. nie definiują w sposób precyzyjny pojęcia oczywistych omyłek. Pojęcie oczywistej omyłki jest więc pojęciem nieostrym, podlegającym wykładni.
Organ II instancji stwierdził, że przychyla się do interpretacji art. 113 § 1 K.p.a. zawartej w orzecznictwie, że zakresem sprostowania może być objęty wyłącznie błąd pisarski, błąd rachunkowy oraz inna oczywista omyłka, a zatem nieprawidłowość mająca charakter błahy, widoczna "na pierwszy rzut oka" lub łatwa do ustalenia, mająca charakter niemerytoryczny (niewpływająca na zasadniczą treść rozstrzygnięcia). Sprostowaniem może być objęty błąd, nieprawidłowość, uchybienie lub nieścisłość.
Zdaniem organu II instancji sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji PINB z 19 grudnia 2008 r. nie wpływa na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy i nie pociąga za sobą konsekwencji w postaci zmiany sposobu rozstrzygnięcia, czy konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, a także nie wpływa na odmienne określenie, czy też kształtowanie obowiązków i praw stron.
Organ II instancji wskazał, że omyłka ta wynika z dokonania błędu podczas komputerowej obróbki tekstu decyzji, została wpisana przez redagującego i jest niezgodna z uzasadnieniem decyzji, a także sporządzonym szkicem. W związku z tym nie można klasyfikować jej jako istotnego błędu.
Dalej MWINB wskazał, że lokalizacja obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki w decyzji z 19 grudnia 2008 r. została określona poprzez podanie numerów działek, na których zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Ponadto postępowanie toczyło się w sprawie konkretnie oznaczonej nieruchomości, więc podanie w decyzji błędnych wymiarów przedmiotu rozbiórki nie może być traktowane jako istotny błąd, lecz należy kwalifikować je jako oczywistą omyłkę pisarską.
W ślad za orzecznictwem sądowym MWINB wskazał, że istotną cechą błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że 18 grudnia 2017 r. dokonano pomiarów przedmiotowego budynku w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego znak: [...]. Pomiary te zostały dokonane celem ustalenia powierzchni zabudowy w razie potrzeby zastosowania środka egzekucyjnego. Pomiary dokonane 18 grudnia 2017 r. są zgodne z protokolarnie udokumentowanymi pomiarami dokonanymi podczas kontroli 11 lipca 2008 r., tj. w dacie sprzed wydania decyzji z 19 grudnia 2008 r. Zatem nie jest to nowy dowód w sprawie, bowiem stan faktyczny przedmiotu rozbiórki jest tożsamy. Tak więc, w ocenie organu, nie stanowi to ujawnienia istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy, ponieważ nie wnoszą one merytorycznych zmian w rozstrzygnięciu, przez co rozumieć należy, że nie zmieniają obowiązków, które zostały nałożone na stronę decyzją z 19 grudnia 2008 r.
MWINB zauważył, że z porównania osnowy sprostowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji PINB z 19 grudnia 2008 r. oraz jej uzasadnienia, a także akt sprawy, a w szczególności zestawienia ww. protokołów z kontroli z 11 lipca 2008 r. oraz 18 grudnia 2017 r., wynika, że błąd popełniony w decyzji nie jest istotny. Zatem dokonane przez PINB sprostowanie nie miało wpływu na treść prostowanego rozstrzygnięcia.
J.S. wniósł na powyższe postanowienie nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.; przepisu art. 113 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy sprostowanie oczywistej omyłki nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia MWINB, uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że w sprawie PINB sprostował zarówno wyrzeczenie, jak i uzasadnienie decyzji z 19 grudnia 2008 r. Nakazem rozbiórki nie został objęty cały budynek, a jedynie jego część, tj.: rozbudowana i nadbudowana. Taki zakres decyzji rozbiórkowej jest dopuszczalny, z tym że musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3266/17), a nadto część budynku objęta nakazem rozbiórki musi być na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Go 619/19).
Wobec tego rozstrzygnięcie (osnowa) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Przy czym rozstrzygnięcia tego nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 1886/96).
Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy skarżący podniósł, że postanowienie utrzymane w mocy przez WMINB wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zmienia zakres decyzji nakazującej rozbiórkę i tym samym zakres samowoli budowlanej. Bez znaczenia dla istoty sprawy jest to, w jakich warunkach technicznych tego dokonano (komputerowa obróbka tekstu). Wobec tego albo organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 113 K.p.a. albo niewłaściwie go zastosował, tj.: wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na zastosowanie przepisu art. 113 K.p.a.
Niezasadny jest podnoszony przez MWINB argument, że postępowanie toczyło się w sprawie konkretnie oznaczonej nieruchomości, poprzez podanie nr działki, bowiem w numerze działki błędu nie popełniono, tylko w zakresie części dobudowanej i nadbudowanej. Poza tym, jak wyżej wskazano, nakazem rozbiórki nie jest objęty cały budynek, tylko jego część. Zatem numer działki w niewielkim stopniu przyczynia się do konkretyzacji obowiązku. Dysonans pomiędzy wyrzeczeniem, a uzasadnieniem decyzji nie może być usuwany w trybie sprostowania oczywistej omyłki.
Nadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Tymczasem w niniejszej sprawie przed wydaniem postanowienia utrzymanego w mocy przez MWINB 248 dokonano 18 grudnia 2017 r. (zatem po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki oraz po wydaniu tytułu wykonawczego) pomiarów budynku objętego nakazem rozbiórki. Egzekwowany obowiązek musi zostać określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzją PINB z 19 grudnia 2008 r.
Końcowo skarżący zarzucił, że ww. decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB wydane na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., orzekające o sprostowaniu wyrzeczenia i uzasadnienia decyzji własnej z 19 grudnia 2008 r., nakładającej na skarżącego obowiązek rozbiórki nadbudowy i rozbudowy obiektu inwentarskiego. Sprostowanie dotyczyło zmiany wymiarów części nadbudowanej i rozbudowanej, których rozbiórkę orzeczono.
Zgodnie art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może, z urzędu lub na żądanie strony, sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowaniu, w trybie określonym w powołanym przepisie, podlegają zatem jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Przepisy K.p.a. nie zawierają ustawowej definicji tych pojęć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie ugruntował się od wielu lat pogląd, że błąd pisarski to widoczne, niewłaściwe użycie wyrazu wbrew zamierzeniu organu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Na równi z błędami pisarskimi potraktowano inne oczywiste omyłki (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 863/00, powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmuje się przy tym, że sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisem art. 113 § 1 K.p.a., ponieważ przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Wady te charakteryzuje przy tym ich oczywistość. Jak trafnie wskazał skarżący i organ II instancji, oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też omyłki wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią dokumentów czy też innymi okolicznościami. Nie podlegają natomiast sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa – a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może więc prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.
Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem wywody prawne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych przywołanych zarówno przez skarżącego, jak i organ II instancji.
Jako że w okolicznościach niniejszej sprawy sprostowana decyzja dotyczyła rozbiórki, należy zaakcentować, że prawidłowe i precyzyjne określenie przedmiotu (zakresu rozbiórki) jest kluczową kwestią podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Prawidłowe określenie przedmiotu rozbiórki zależy w każdym przypadku od okoliczności faktycznych danej sprawy.
Nadrzędnym celem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 72/11, LEX nr 1097716)
Z uwagi na doniosły skutek decyzji rozbiórkowych, postępowania w tym przedmiocie powinny być więc prowadzone w sposób szczególnie staranny. Także decyzje nakazujące rozbiórkę powinny być sporządzone szczególnie starannie, tak aby nie pozostawiały żadnych wątpliwości co do ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem rozbiórki i adresata tych obowiązków.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wadliwego, błędnego opisu wymiarów nadbudowy i rozbudowy nie sposób uznać, jak chcą organy nadzoru budowlanego, za nieprawidłowość decyzji rozbiórkowej mającą charakter błahy, widoczną "na pierwszy rzut oka" lub łatwą do ustalenia, mająca charakter niemerytoryczny (niewpływającą na zasadniczą treść rozstrzygnięcia).
Przeciwnie, błąd co do wymiarów części obiektu budowlanego, determinujących zakres orzeczonej rozbiórki, należy uznać za istotny i merytoryczny, ewidentnie wpływający na obowiązki podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki. Dokonane przez organy sprostowanie decyzji rozbiórkowej z 2008 r. wprowadza sposób rozstrzygnięcia odmienny od pierwotnego.
Odnosząc się do polemiki w tym zakresie pomiędzy organami, a skarżącym, Sąd podziela stanowisko skarżącego.
Należy ponownie zaakcentować, że wymagana staranność i precyzja określenia zakresu rozbiórki jest szczególnie konieczna, gdy - jak w niniejszej sprawie - rozbiórka ma dotyczyć jedynie części obiektu budowlanego, który był realizowany w kilku etapach, w odstępie wielu lat, przez różnych inwestorów (jak wynika z protokołu oględzin z 11 lipca 2008 r. poszczególne części budynku były budowane w 1939 r., w latach 60-tych, w latach 1998-99 i wreszcie po 2001 r.).
Jak słusznie podniósł skarżący, gdy nakazem rozbiórki nie został objęty cały budynek, a jedynie jego część, to część budynku objęta nakazem rozbiórki musi być na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy i jakie obowiązki zostały nałożone na stronę.
Po pierwsze, jak słusznie podniósł skarżący, sprostowaniu poddano nie tylko wyrzeczenie decyzji, ale również jej uzasadnienie.
Po drugie, z rysunków (szkiców) załączonych do akt postępowania zakończonych decyzją PINB z 19 grudnia 2008 r. i protokołu oględzin z 11 lipca 2008r. (k. 12-19 akt odwoławczych) nie wynika "na pierwszy rzut oka" i bez dodatkowej analizy, jakie rozmiary ma stwierdzona samowola budowlana.
Za powyższą konkluzją świadczy również fakt, że w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego i decyzji PINB z 19 grudnia 2008 r. toczyło się szereg postępowań administracyjnych (w tym nieważnościowych), w których nie wskazano owej rzekomo oczywistej omyłki. W szczególności decyzja PINB z 19 grudnia 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją MWINB nr [...] z 1 kwietnia 2015 r.
Wadliwość w określeniu wymiarów samowoli podlegającej rozbiórce została dostrzeżona przez organy dopiero w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak wskazał organ I instancji wskutek "weryfikacji wskazanych w wyrzeczeniu decyzji wymiarów niezgodnych z dokonanymi ustaleniami w dniu 18 grudnia 2017 r.".
Na marginesie należy wskazać, że podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące postępowania egzekucyjnego, a także ewentualnych postępowań nadzwyczajnych, wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy i Sąd nie jest uprawniony do zajęcia co do nich stanowiska w niniejszym uzasadnieniu.
Podsumowując, błędy - jako merytoryczne i zmieniające prostowany akt - które PINB chciał usunąć w drodze sprostowania decyzji rozbiórkowej z 2008 r., nie mogą być usunięte w trybie art. 113 § 1 K.p.a.
W związku powyższym, z uwagi na błędną wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie art. 113 § 1 K.p.a., Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, mając na uwadze, że przepis art. 135 P.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony przez skarżącego wpisu od skargi).