Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 25/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 2 września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.) zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy od daty złożenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku A. P.-S. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami i infrastrukturą zewnętrzną na dz. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17 sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek A. P.-S. o ustalenie warunków technicznych dla opisanej wyżej inwestycji.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym [...]".

W uzyskanej w toku postępowania opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 30 sierpnia 2021 r., znak [...] stwierdzono, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu w zakresie możliwości lokalizacji nowych budynków. Zgodnie z przywołaną opinią, działki objęte niniejszym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy są zlokalizowane w obszarze wpisanym do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy - tj. osuwiska. Koncepcja sporządzanego planu miejscowego [...] nakłada na ww. terenu zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, a także zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. W treści opinii Wydział Planowania Przestrzennego poinformował, iż zgodnie z harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I kwartale 2022 r., zatem istnieje duże prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu "[...] w okresie zawieszenia postępowania lub tuż po jego podjęciu.

Odwołując się do orzecznictwa organ podał, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma bowiem ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Organ zaznaczył, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. P. - S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., znak [...], na mocy art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu organ II instancji wyraził wątpliwości, czy możliwe jest dotrzymanie terminu zakończenia prac związanych z uchwaleniem przedmiotowego planu.

Jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego dla obszaru na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy sporządzany jest plan miejscowy. Obecnie przygotowywany jest projekt planu, zatem prace nad planem są w początkowej fazie. Przybliżając przebieg procedury planistycznej organ wskazał, że przed uchwaleniem przez radę gminy miejscowego planu jest do wypełnienia wiele działań które spowodować mogą, że w zatwierdzonym planie ustalenia będą inne czy różniące się od tych które są zawarte w planie.

Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawczyni złożyła wniosek do sporządzanego planu o dokonanie zmiany co do przeznaczenia wskazanej działki położonej w obszarze obejmującym prace planistyczne, dokonanie ustaleń czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu może być istotnie przedwczesne. Ponadto stan zaawansowania procedury nie potwierdza faktu, że uchwalenie planu będzie miało miejsce w czasie zakończenia terminu zawieszenia.

K. G. wniósł na opisane wyżej postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu l instancji w całości oraz orzeczenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy uzasadniające zawieszenie tego postępowania,
2. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie, że zaistniały przyczyny, dla których celowe i uzasadnione było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno skutkować utrzymaniem w mocy postanowienia organu l instancji;
3. 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy faktów i okoliczności sprawy na podstawie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, co przejawia się w:
4. a. bezzasadnym pominięciu twierdzeń i wniosków wynikających z opinii Wydziału

Planowania Przestrzennego z 30 sierpnia 2021 r., znak [...] [...];

1. b. bezzasadnym pominięciu koncepcji sporządzanego planu miejscowego w zakresie jej postanowień odnoszących się do zabudowy terenów osuwiskowych,
2. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ winien poddać ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności ww. opinię i koncepcję planu i przeanalizować je pod kątem tego, jakie jest przeznaczenie terenów osuwiskowych, czego jednak nie zrobił, a w konsekwencji błędnie przyjął, że dla terenu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako "MNos.1" projekt planu zakłada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pominął istotne okoliczności wynikające z ww. dokumentów w tym zakresie;
3. 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.c., a także art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj:

1. a. niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia, na jakim etapie jest aktualnie postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego i oparcie swojego stanowiska wyłącznie na informacji zawartej na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej UMK,
2. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami rzetelności, prawdy obiektywnej, działania z urzędu i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a w konsekwencji nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych i je pominął błędnie zakładając, że aktualnie nie są podejmowane jakiekolwiek działania w zakresie uchwalania planu miejscowego i, że szansę na zakończenie procedury planistycznej w l kwartale 2022 r. uznać trzeba za mało prawdopodobne;
3. 4. naruszenie art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niepełny, niejasny, a tym samym wadliwy, w szczególności:

1. a. zaniechanie wyjaśnienia czy i dlaczego organ odmówił dowodom znajdującym się w aktach sprawy i powołanym w zażaleniu z 14 września 2021 r. wiarygodności lub je uwzględnił;
2. - co narusza zasady sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej określone w ww. przepisie, bowiem uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, a jednocześnie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny, a zatem powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 5. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i uniemożliwienie mu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
4. - co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia;
5. 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieznany procedurze administracyjnej, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji (postanowienia) organu l instancji może mieć miejsce tylko w połączeniu z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, bądź umorzeniem postępowania l instancji (§ 1 pkt 2) albo w połączeniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, a zatem organ stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien uchylić postanowienia i orzec co do istoty sprawy tj. odmówić zawieszenia postępowania, a nie stwierdzić brak podstaw do jego zawieszenia.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i przedłożył nowe wnioski dowodowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje

Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna z uwagi na błędną ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanek stanowiących podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm. Dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1. 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2. 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2020 r., IV SA/Wa 181/20, LEX nr 3091622).

Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczona jest terminem 9 – miesięcznym liczonym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ zawieszając postępowanie powinien wykazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu jest na tyle zaawansowana, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu we wskazanym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. terminie.

W sprawie poddanej kontroli Sądu organ I instancji uznał, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania. Podstawę do wydania postanowienia stanowiło ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenie objętym sporządzanym planem miejscowym [...]", wedle projektu którego istnieje zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, a także zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych na działkach wskazanych we wniosku. Jednocześnie zakończenie prac planistycznych zaplanowano w I kwartale 2022 r.

Natomiast Kolegium uchyliło ww. postanowienie, kwestionując założenia na jakich oparł się Prezydent Miasta K.. I tak organ II instancji stwierdził, że stopień zawansowania prac planistycznych nie potwierdza faktu, że uchwalenie planu będzie miało miejsce w czasie zakończenia terminu zawieszenia. Ponadto zapisy projektu planu w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mogą ulec zmianie, albowiem wnioskodawczyni podjęła działania mające na celu umożliwienie na jej działce zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu stwierdzić należy, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji projekt miejscowego planu zakładał, że działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MNos.1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, położone na terenie osuwiska. Analiza treści postanowień projektowanego planu miejscowego tj. zapisów § 18 ust. 2 i § 8 ust. 15 pkt 1a) potwierdza tezę organu I instancji, że zachodzi niezgodność, gdyż na tym terenie wprowadzono zakaz lokalizacji nowych budynków, a także rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych.

W związku z powyższym do momentu uwzględnienia przez organ planistyczny argumentów A. P. –S. przemawiających za wyłączeniem działki spod powołanych wyżej postanowień planu, planowana inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie. Nie było więc podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji z uzasadnieniem, że końcowe ustalenia planu mogą się różnić od tych zakładanych w początkowym projekcie. Na marginesie można wskazać, że jak wynika z Załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2022 r. – Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - uwaga dotycząca działek nr [...] i [...] (oznaczona nr [...] w wykazie) nie została uwzględniona ([...]

Kolegium zakwestionowało również ustalenie organu I instancji, że stopień zaawansowania procedury planistycznej pozwala na założenie, że uchwalenie planu może mieć miejsce w okresie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W kontekście powyższego, wypada zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 8 listopada 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ II instancji - mimo, że upłynęło kilka miesięcy od daty sporządzenia przez Biuro Planowania Przestrzennego UMK pisma z dnia 30 sierpnia 2021 r. – podjął czynności które pozwoliłyby na ustalenie jaki jest aktualny stan zaawansowania prac planistycznych. Kolegium poprzestało w tym zakresie na przedstawieniu poszczególnych etapów procedury, nie zadając sobie jednak trudu, aby stwierdzić w jakim stadium znajduje się projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] W związku z tym założenie, że plan nie zostanie uchwalony w czasie zawieszenia postępowania było pozbawione uzasadnienia.

Zaakcentowania wymaga, że postępowanie zostało zawieszone na okres 9 miesięcy liczonych od daty wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc do dnia 17 maja 2022 r. W związku z tym, zważywszy na niewielki obszar objęty procedowanym planem oraz zaawansowane czynności planistycznie nieuprawniony był wniosek organu, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony w okresie zawieszenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze należało uznać wniesioną skargę za zasadną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonało prawidłowej oceny przesłanek zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a uwzględniając uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (480 zł), ustalone według stawki z § 14 pkt 1 ppkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).