Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia.....12.1999 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) stwierdziło, że odwołanie A.D. i K.D. z dnia [....].03.1999 r. od zaświadczeń Wójta Gminy O. z dnia [....].1997 r. stwierdzających, że z dniem 1.10.1985 r. działki nr nr..... położone w B. z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa, jest niedopuszczalne.
W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło co następuje:
odwołanie jest środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej nie zostało podjęte. Decyzję administracyjną uprawniony do tego organ może podjąć wówczas, gdy przewidują to wyraźnie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem zgodnie z postanowieniami art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1.10.1985 r. grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów zajętych pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego, nie podejmuje się decyzji administracyjnych, zaś wydane zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny, jaki wynika z mocy samego prawa.
Jednocześnie z materiałów sprawy wynika, że działka nr..... będąca własnością odwołujących się, nie została objęta podziałem nieruchomości związanym z budową przedmiotowej drogi i znajduje się po jej drugiej stronie. Tymczasem odwołujący się utrzymują, że faktycznie droga dojazdowa przebiega jednak po działce nr.....oraz że jest ona przez wysypywanie kamieni i gruzu poszerzana i utwardzana przez właścicieli nieruchomości przyległej, które to działanie narusza interesy odwołujących się. Tego typu zarzuty nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.D. zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, a zwłaszcza postanowień art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 233 k.p.a., ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych i ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie, jak i drugie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z tej samej daty, sankcjonują bezprawne działanie Wójta Gminy O. Złożone odwołanie, było być może niefortunnie sformułowane, ale dotyczyło zażalenia na nieprawidłowe działania organów gminy w zakresie budowy drogi publicznej w B., w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania wójta gminy.
Wójt Gminy wybudował drogę w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej, a w niektórych miejscach droga przebiega po jej działce. Stało się to możliwe, ponieważ uniemożliwiono jej udział w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości. Ponadto wydane przez Wójta Gminy zaświadczenie jest niezgodne z prawdą, ponieważ w 1985 r., kiedy weszła w życie ustawa od drogach publicznych, żadnej drogi na opisanym w zaświadczeniu gruncie nie było, a wyżej opisane działki powstały dopiero w roku 1997. Droga zaś została wybudowana w latach 1997-1999.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całej rozciągłości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreśliło ponadto, że Kolegium nie jest organem właściwym do rozpatrywania zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ - stosownie do postanowień art. 2 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia i żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Kolegium sprawuje zatem kontrolę nad organami samorządu terytorialnego jedynie w zakresie prawidłowości podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć w formie decyzji lub postanowień. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest natomiast - stosownie do postanowień art. 15 ust. l ustawy o samorządzie gminnym - rada gminy, zaś nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodę.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
skarga nie jest zasadna i nie mogła być uwzględniona przez sąd. Stosownie do postanowień art. 127 § l k.p.a. od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie. Odwołanie to przysługuje tylko do jednej instancji. Z kolei, stosownie do postanowień art. 104 k.p.a. oraz ustaleń doktryny prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.
E.D. jako pełnomocnik A.D. i K.D. pismem z dnia [....].1997 r. (znajdującym się w nienumerowanych aktach sprawy jako załącznik nr.....) nazwanym "odwołanie od decyzji z dnia [....].1997 r.", "na zasadzie art. 127 i art. 145 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. 7 zaświadczeń z datą [....]1997 r. wydanych z upoważnienia Wójta Gminy B". Również w pkt II tego wniosku wnioskodawczyni kilkakrotnie utożsamia pojęcie decyzji z pojęciem zaświadczenia i zarzuca przedmiotowym zaświadczeniom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Takie utożsamianie zaświadczenia z pojęciem decyzji administracyjnej jest nieuprawnione. Zgodnie z postanowieniami art. 217 § 2 pkt l k.p.a. zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, nie zawiera natomiast elementu niezbędnego do tego, by można je uznać za decyzję administracyjną, a mianowicie nie stanowi władczego, jednostronnego przejawu woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), rozstrzygającego sprawę administracyjną.
Taki też charakter zawierają przedmiotowe, zaskarżone przez A.D., zaświadczenia Wójta Gminy O. z dnia [....] 1997 r. Zostały one wydane w związku z postanowieniami art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Stosownie do postanowień tego przepisu z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1.10.1985 r. grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Z przepisu tego i z postanowień całej ustawy o drogach publicznych nie wynika, by w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów zajętych pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego, istniała podstawa prawna do podejmowania decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej fakt, że konkretna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów powoływanej ustawy.
Ponieważ zaś przepisy k.p.a. nie przewiduj ą możliwości składania odwołań od zaświadczeń, należy ocenić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzające niedopuszczalność takiego odwołania jest zgodne z prawem.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U, Nr 153, poz. 1270, orzekł jak w sentencji wyroku.