Uzasadnienie
IISA/Kr 2580/02
UZSADNIENIE
Powołując się na treść przepisu art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciw działaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1.01. 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w związku z art. 11 usy.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o (...) zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. NR 154, poz.1793), Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2002 r. ([...]) utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2002 r. ([...]) o odmowie przyznania Ś. D. odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego wypłaconego w dniu [...] 2002 r. za okresy od [...] 2000 r. do [...] 2001 r. i od [...] 2001 r. do [...]2001 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając stan faktyczny na tle którego wydana została decyzja stwierdził, że art. 24 ust. 8 powołanej na wstępie ustawy, stanowiący, iż uprawnionym do zasiłku przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie, dotyczy wyłącznie sytuacji gdy z opóźnieniem wypłacono zasiłek przedemerytalny (lub świadczenie przedemerytalne) do którego prawo jest już ustalone. Natomiast prawo do ustawowych odsetek nie przysługuje z tytułu opóźnienia wynikłego w związku z ustalaniem uprawnień. Takie rozumienie treści tego przepisu przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. Akt II/SA ŁD 979/97.
Z decyzją Ś. D. nie zgodził się i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w której zarzucił organom bezprawne działanie i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko wnosząc ojej oddalenie.
Stan na tle którego powstał spór o wypłatę odsetek nie jest sporny i przedstawia się następująco:
Wyrokiem z dnia [...] 2001 r (sygn.[...]) Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. uwzględniając skargę Ś. D. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. ([...]) i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym przez ten organ w dniu [...] 2001r. Uchyloną decyzją organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania uchylił wcześniej wydane decyzje:
- - z dnia [...] 1999. o pozbawieniu statusu bezrobotnego z dniem [...] 1999 r. z powodu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego;
- - z dnia [...] 1999 r. O przyznaniu Ś. D. prawa do zasiłku przedemerytalnego
- - z dnia [...] 1999r o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, oraz orzekł o odmowie uznania Ś. D. za osobę bezrobotną od [...] 1999 r. i obowiązku zwrotu przez niego nienależnie pobranego przez niego świadczenia za okres od [...] 1999 r.
W wykonaniu tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. porządkując wstecz stan prawny związany z przyznaniem skarżącemu zasiłku przedemerytalnego wydał kolejne decyzje:
- - z dnia [...] 2002 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia jako bezprzedmiotowych decyzji z dnia [...] 2001r. o odmowie przyznania Ś. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem [...] 2001 r.; oraz decyzji z dnia [...] 2001 r. o pozbawieniu statusu bezrobotnego z dniem [...] 2002 r. z powodu podjęcia pracy.
Ze względu na podejmowaną przez Ś. D. pozarolniczą działalność gospodarczą organ kolejno zawieszał i wznawiał prawo do wypłaty zasiłku przedemerytalnego:
- - decyzją z dnia [...] 2002 r. zawiesił prawo do zasiłku przedemerytalnego od [...] 2001r., decyzją z dnia [...] 2002 r. wznowił wypłatę od [...] 2001 r.
- - decyzją z dnia [...] 2002 r. zawieszono wypłatę od [...] 2001 r., a następnie decyzja z tej samej daty wypłatę wznowiono od [...] 2001 r.
- - decyzją z daty [...] 2001 nastąpiło zawieszenie zasiłku przedemerytalnego od [...] 2002 r. i odrębną decyzją(bez daty) wypłatę wznowiono od [...] 2002 r. Decyzje nie były przedmiotem postępowania odwoławczego.
W wyniku tak uporządkowanej kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty ustalonego na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zasiłku przedemerytalnego, w dniu [...] 2002 r. dokonana została wypłata przysługującej Ś.i D. kwoty świadczenia.
W dniu [...] 2002 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o wypłatę odsetek od wypłaconej kwoty zasiłku przedemerytalnego.
.Rozpatrując ten wniosek Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] 2002r. decyzję w której odmówił przyznania Ś. D. odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego wypłaconego w dniu [...] 2002 r. za okresy od [...] 2000 r. do [...] 2001 r., od [...] 2001 r. do [...] 2001 r. i od [...] 2001 r. do [...] 2001 r., gdyż zdaniem organu zasiłek przedemerytalny wypłacono w najbliższym możliwym terminie po dokonaniu czynności związanych z naliczeniem i przygotowaniem pieniędzy do wypłaty.
Decyzję tą w wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda M. utrzymał w mocy wydając opisane na wstępie orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 156, poz. 1271) do rozpatrzenia skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Nie istnieją podstawy prawne pozwalające na uwzględnienie skargi. Wykładnia przepisu art. 24 ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w) zarówno językowa jak i systemowa prowadzi do związania prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, przez co należy rozumieć opóźnienie w dokonaniu czynności faktycznej, które w tym przypadku rodzi skutki prawne, a nie z opóźnieniem wnikającym z wykonywania kompetencji przez właściwe urzędy pracy i wykorzystywania przez strony postępowania administracyjnego przysługujących im środków prawnych. Prawo do odsetek jest konsekwencją obowiązywania rygorów w zakresie wypłat zasiłków i ma miejsce w przypadku uchybień powiatowego urzędu pracy zobowiązanego do wypłaty zasiłków.
W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący wskutek decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] 2001 r.,w wyniku wznowionego postępowania, utracił prawo do zasiłku przedemerytalnego, dlatego zasiłek ten nie mógł być przez urząd pracy wypłacony. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w dniu [...] 2001 r. ostateczną decyzję organu odwoławczego który utrzymał w mocy zapadłe w wyniku postępowania wznowieniowego orzeczenie Prezydenta o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od [...] 1999 r., sytuację tą zmienił. Zmiana ta polegała na powrocie do stanu prawnego wywołanego decyzją organu I instancji z dnia [...] 1999 r. o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego (oraz decyzjami objętymi wznowionym przez organ postępowaniem).
Analiza przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak i treść wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, pozwala stwierdzić, że brak jest przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które przewidywałyby w związku z opóźnieniem do którego doszło w związku z standardowymi procedurami przewidzianymi przez prawo dla ustalenia i dochodzenia uprawnień określonych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłków i świadczeń.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) przewidywały jedynie roszczenie odszkodowawcze przysługujące na zasadach określonych art. 160 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, tylko wówczas, gdy naruszenie to objęte było dyspozycją art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Odpowiednio kwestię odszkodowania reguluje na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 z późn. zm.) przepis art.287, stanowiąc iż w przypadku gdy sad uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 sierpnia 2004 r. przepis ten odsyłał do art. 160 kpa.
W rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie nie stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji, dopatrując się, jak wynika z treści wyroku z dnia 9.10. 2001 r. sygn. Akt IISA/Kr 1618/01, wyłącznie podstaw do jej uchylenia.
Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) wprowadzone zostały nowe zasady dotyczące odpowiedzialności,poprzez skreślenie art. 160 kpa, a wprowadzenie odpowiedniej zmiany w art.417 Kodeksu cywilnego (art. 1 tej ustawy). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., przy czym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy zastosowanie mają przepisy stanowiące o dotychczasowych zasadach.
Analiza treści przedstawionych powyżej przepisów wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości,że ani dotychczasowe ani nowe zasady regulacje dotyczące postępowania administracyjnego nie przewidują wypłaty przez organy administracji odsetek.
Rozumowanie skarżącego wywodzi się, jak należy przypuszczać z treści art. 481 § 1 kodeksu cywilnego, regulującego kwestię odsetek w przypadku opóźnienia ze spełnieniem świadczenia pieniężnego.
Należy zauważyć, że przepis ten jednakże dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych. Źródłem uprawnienia do wypłaty zasiłku przedemerytalnego (lub świadczenia przedemerytalnego) jest decyzja administracyjna wydana na podstawie odpowiednich przepisów prawa
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.
07. 2000r. SK 12/99 (publikowane w OTK 2000/5/143) stwierdził, że nie można wykluczyć powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno - prawnym. Jednakże ocena czy doszło do zdarzenia prawnego powodującego powstanie pomiędzy skarżącym a organem stosunku o charakterze cywilnoprawnym nie należy ani do organu ani też do sądu administracyjnego. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania w postępowaniu sądowo administracyjnym skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej, Wskazuje na to treść art.3 w zestawieniu z art.3, 3, 13, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jednakże sytuacji, gdy opóźnienie w wypłacie nastąpiło po ustaleniu uprawnień w drodze decyzji administracyjnej, z czego należy wnioskować, że kwestia opóźnienia związana z ustalaniem uprawnień nie może być dochodzona inaczej jak na zasadzie odpowiedzialności za szkodę,określonej w art.417 § 3 Kodeksu cywilnego.
Żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wydanie przez organ decyzji odmownej, która następnie w wyniku kontroli sądowo administracyjnej została uchylona nie mieści się w dyspozycji art.24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w). Oznacza to,że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie słusznie przyjęły, iż prawo do odsetek przysługuje z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku, a nie z tytułu opóźnienia w ustaleniu prawa do świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Nie ma także przepisu o charakterze bardziej ogólnym, który mógłby stać się podstawą uwzględnienia żądania Ś. D. i wypłaty dochodzonych przez niego odsetek.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.