Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 października 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania J. B., L. B., E. C., J. N., R. W. od decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 14 stycznia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem i usługami, nawierzchniami utwardzonymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] oraz wydłużenie ciągów kominowych istniejącego budynku na części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" oraz umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w Krakowie – utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr Nr [...] z dnia 14 stycznia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) (w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r.) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.
Dz.U z 2017 poz. 2222 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. i B. J. – umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w Krakowie – oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem i usługami, nawierzchniami utwardzonymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] oraz wydłużenie ciągów kominowych istniejącego budynku na części działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie". Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – warunki zabudowy, Załącznik Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Organ I instancji ocenił, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Działając na skutek odwołań J. B., L. B., E. C., J. N., R. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 października 2020 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i przedstawił uwarunkowania prawne i istotę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało w szczególności, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową obejmujący działki nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz ul. [...].
Zatem zapewniony jest prawny i faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (na zasadzie przyłączy wod.-kan. – oświadczenie MPWiK S.A.), energię elektryczną (oświadczenie firma A gaz (oświadczenie firma B na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód opadowych (oświadczenie MPWiK S.A.). Istniejące uzbrojenie terenu – w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 22 sierpnia 2019 r.) – jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit.e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia – zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa.
Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. l0a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.
W nawiązaniu do kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby zakwestionować prawidłowość sporządzonej w dniu 12 listopada 2019 r. analizy urbanistyczno-architektonicznej autorstwa mgr inż. arch. D. S.. W ocenie organu odwoławczego, analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Zawiera część graficzną – mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości poszerzonej do normatywnego minimum 50 m od granic terenu inwestycji. W analizie wyjaśniono też, że granice obszaru określono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 14 m (na takim odcinku działka nr [...] znajduje się od strony dz. nr [...] ul. [...]) i nie mniejszej niż 50 m. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że to przepisy prawa determinują uznanie za front działki tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).
Zatem słusznie za front terenu inwestycji oraz następczo elewację frontową organ I instancji uznał część działki od strony ul. [...], z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. W ramach tak prawidłowo wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów. Wymienić należy wśród nich m.in. działki nr [...] obr. [...]. Wszystkie te działki zabudowane są zabudową mieszkaniową, a zatem ze względu na taki sposób zagospodarowania działek sąsiednich zasadnie przyjęto, że funkcja wnioskowana – mieszkalna jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej.
Jednocześnie na dz. nr [...] przy ul. [...] występuje funkcja usługowa (usługi stomatologiczne), natomiast na dz. nr [...] i nr [...] realizowane są drobne usługi i cukiernia (k. nr [...] - 189 akt). Słusznie więc podano w analizie, że w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...], [...] na fragmentach występuje pierzejowa zabudowa mieszkalna, jednorodzinna i wielorodzinna uzupełniona drobną funkcją usługową. Odnotowano też, że w obszarze uzupełnieniem zabudowy mieszkalnej są budynki gospodarcze i garaże wolnostojące oraz w dobudowie do budynków istniejących. Wykazane zatem zostało, że nowa zabudowa o funkcji mieszkaniowej z garażem i usługami stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na tym terenie (ze względu na występującą zabudowę mieszkaniową uzupełnioną funkcją usługową).
Prowadząc dalej ocenę analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ odwoławczy wskazał, że autorka analizy dokonała wystarczającej charakterystyki terenu inwestycji, zwracając uwagę, iż obejmuje on m.in. część dz. nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Opisała jego lokalizację w obszarze o dużej intensywności, na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, znajdującym się pomiędzy ulicami Bronowicką, Górną i Rodakowskiego. W dalszej części analizy opisano szczegółowo formę architektoniczną zabudowy występującej w badanym obszarze.
Następnie autorka analizy scharakteryzowała ukształtowanie linii zabudowy, wskazując na konkretne odległości budynków od granic działek drogowych, zwłaszcza tych po wschodniej stronie ul. [...], po której znajduje się też teren inwestycji. Zwróciła uwagę, że planowana inwestycja winna kontynuować układ zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...], tj. 3 m od granicy z działką drogową nr [...]. Natomiast wzdłuż północnej krawędzi ul. [...] wszystkie budynki zlokalizowane są w granicach działek drogowych. Autorka analizy dokładnie przedstawiła też, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w badanym obszarze. Wykazała jego zróżnicowanie podając, że oscyluje on w przedziale od ok. 16% (dz. nr [...]) do 100% (dz. nr [...]). Opisała charakterystyczne parametry dla działek znajdujących się w obszarze analizy (przedstawione w zestawieniu tabelarycznym), jak i ustaliła średni wskaźnik dla wszystkich działek w obszarze – na poziomie 51%.
Ponadto przybliżyła w wartościach procentowych udział powierzchni biologicznie czynnej podając, że wskaźnik ten pozostaje zróżnicowany i mieści się w przedziale od ok. 10% do 60%. Autorka analizy w sposób dostateczny opisała też, jak kształtują się w terenie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków. W oparciu o posiadane dane ustaliła średnią wartość tego parametru w obszarze na poziomie ok. 13 m. Dokładnie także scharakteryzowała występujące w obszarze analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, liczoną zarówno do okapu, jak i do kalenicy oraz jako wysokość górnej krawędzi attyki przy dachach płaskich/wypłaszczonych. Ustaliła średnie wartości tego parametru w badanym obszarze: na poziomie ok. 7 m - do okapu i ok. 11 m - do głównej kalenicy, a także ok. 10 m do górnej wysokości gzymsu/attyki. Dostatecznie opisana została geometria dachów (rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic, kąty nachylenia połaci dachowych, występujące dodatkowe formy geometrii dachu - lukamy i okna połaciowe).
Organ odwoławczy zaznaczył, że nie ma zastrzeżeń do tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Załączone do decyzji wyniki analizy, w tym sugestie autorki analizy w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy, odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym znajdujący się w aktach sprawy dokument analizy spełnia wymogi stawiane dowodom w postępowaniu administracyjnym należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny, a zatem może stanowić podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy.
Organ odwoławczy ocenił następnie, że zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy i jej uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Nie ma podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia przez organ I instancji w decyzji linii nowej zabudowy w odległości 3,0 m od granicy działki drogowej nr [...] oraz w granicy działek drogowych nr [...] stanowiących skrajne nieruchomości ul. [...]. Dodatkowo organ dopuścił przekroczenie linii przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowani realizacji inwestycji. W wynikach analizy wskazano, że po stronie terenu inwestycji linie zabudowy kształtują się w odległości od ok. 2 m – dz. nr [...] do ok. 3 m – dz. nr [...], [...] od granicy z dz. nr [...] ul. [...].
Z kolei wzdłuż północnej krawędzi ul. [...] wszystkie budynki zlokalizowane są w granicach działek drogowych. Z tych względów przestrzennych organ I instancji zastosował w sprawie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wobec różnych odległości zabudowy po wschodniej stronie ul. [...] od działki drogowej tej ulicy (2 m i 3 m), istotnie nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy na podstawie zasadniczych metod ustalania linii z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – § 4 ust. 1, w nawiązaniu do przepisów odrębnych – 4 ust.
2. Skoro jednak linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega uskokowo, to w rzeczywistości omawiana linia została wyznaczona w decyzji na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Linię wyznaczono bowiem w odległości 3 m od granicy działki drogowej nr [...]. Z uwagi jednak na sugestię analizy co do zasadności wyznaczenia linii zabudowy również od strony ul. [...] jako kontynuacji linii wyznaczonej przez wszystkie budynki po północnej stronie tej drogi, tj. w granicy działek drogowych nr [...], za słuszne należy uznać zastosowanie w sprawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazanie zarządcy drogi na potrzebę określenia odległości planowanego budynku od ul. [...] na 6 m dotyczy odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, podczas gdy w decyzji odległość ustalono od granicy działek drogowych tworzących tę drogę publiczną. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalona linia nie realizuje wskazań zarządcy drogi. Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie linii nowej zabudowy w oparciu o przepis dopuszczający odstępstwa zostało należycie uzasadnione w wynikach analizy sposobem położenia zabudowy w obszarze analizowanym względem ul. [...] i ul. [...]. Kolegium nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustalenia linii zabudowy jako nieprzekraczalnej – a nie obowiązującej. Na gruncie § 4 ust. 1-4 wymienionego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest też akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zatem brak jest podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni części terenu objętego wnioskiem przewidzianej pod inwestycję kubaturową (o pow. ok. 298 m2) na poziomie 51% z tolerancją 1%, tj. w przedziale od 50 % do 52 %, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik 51% nawiązuje do średniej z całego obszaru analizy, która jest wartością reprezentatywną dla badanego obszaru, zaś odwzorowanie średniej stanowi zasadniczą metodę wyznaczania omawianego parametru z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Natomiast zastosowana tolerancja stanowi dopuszczalną granicę błędu i pozwala na minimalną swobodę projektową – wskazaną celem dostosowania planowanej zabudowy do obowiązujących norm i rozwiązań technicznych na etapie projektowym. Organ I instancji zasadniczo kierował się średnią obliczoną przy uwzględnieniu parametrów z całego obszaru analizowanego, zaś przyjęta tolerancja mieści się w parametrach zabudowy istniejącej, w tym w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Organ uwzględnił charakterystyczne uwarunkowanie, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji większość istniejącej zabudowy generuje wskaźniki zbliżone do średniej (tak na działce nr [...] – 49%, nr [...] – 46 %, nr [...] – 52%, nr [...] – 68%), jedynie na dz. nr [...] wskaźnik plasuje się na znacznie niższym poziomie 31%.
Tym samym, nawet przy zastosowanej nieznacznej tolerancji, w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do znacznego zagęszczenia zabudowy. Takie działanie należy ocenić jako zasadne i zmierzające do zapobiegania nadmiernemu zwiększeniu intensywności zabudowy. Jednocześnie obie granice przedziału dopuszczonych wartości odpowiadają zaobserwowanym ww. parametrom w obszarze analizy. Jako pożądane należy uznać – zdaniem organu odwoławczego – działanie polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 30% jako odzwierciedlenie opisywanego wyżej sposobu zagospodarowania zielenią w obszarze analizy. Wskazać należy, że nie jest to warunek zaniżony, przeciwnie plasuje się w pobliżu średnich wartości zaobserwowanych w obszarze (najwyższy zaobserwowany wynosi 60%, a najniższy 10%).
Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy(elewacji zachodniej) od strony ul. [...] została ustalona w decyzji w przedziale na 13 m z tolerancją ± 1 m, czyli od 12 m do 14 m – na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako powielenie średniej wartości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego. W wynikach analizy wyjaśniono, że szerokości frontowe zabudowy z obszaru są zróżnicowane wynoszą od ok. 8 m (dz. nr [...]) do ok. 18 m (dz. nr [...]). Średnia z obszaru analizowanego wynosi 13 m, zaś po zastosowaniu przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia tolerancji +/-20% szerokość wyznaczona na podstawie metody zasadniczej wyniosłaby od 10,4 m do 15,6 m. Tym niemniej organ odstąpił od zastosowania tego przepisu z uwagi na mniejszą określoną przez inwestora we wniosku planowaną szerokość nowej zabudowy (ok. 14 m). Szerokość elewacji frontowej określona w decyzji mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym i nawiązuje do szerokości frontowych budynków znajdujących się najbliżej terenu inwestycji. Zatem tak ustalony omawiany parametr w decyzji będzie służył zachowaniu ładu przestrzennego w tym rejonie.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona na poziomie od 8 m do 10 m, nie wyżej niż 224,50 m n.p.m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano dokładnie sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Zaobserwowano, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana, jednak nie przekracza poziomu 10 m do okapu (dz. nr [...], 117) oraz 15 m do kalenicy (dz. nr [...]), przy czym budynki z dachami płaskimi/wypłaszczonymi mają górną krawędź attyki na poziomie od ok. 8 m (dz. nr [...], [...], [...]) do 16 m (dz. nr [...]). Wyniki analizy dowodzą, że taka, jak wskazana w decyzji, wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej, a co istotne należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej najbliższe otoczenie: budynek na dz. nr [...] o dachu płaskim na wysokości 8m i budynek na dz. nr [...] o dachu połaciowym z okapem na wysokości 8m i kalenicą główną na poziomie 13m.
Tym samym planowana zabudowa wyraźnie nawiązuje do ww. budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc wraz z nimi jednolity sposób zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić należy, że planowana zabudowa także swą wysokością nie będzie godzić w ten ład przestrzenny, gdyż nie wprowadza weń elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, przeciwnie wpisuje się w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne. Organ odwoławczy podkreślił, że gabaryty wysokościowe nowej zabudowy nawiązują do działek z bezpośredniego sąsiedztwa, aczkolwiek z racji różnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tych budynków zasadnie organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania podstawowego sposobu wyznaczania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Z kolei zgodnie z przepisem § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że średnia wysokości budynków do okapu w obszarze analizowanym wynosi ok. 7 m, a średnia wysokość kalenicy budynków w tym obszarze wynosi 11 m, zaś górnej krawędzi gzymsu/attyki ok. 10 m. Do tych wartości zbliżone są granice przedziału parametrów wysokościowych ustalonych dla przedmiotowej inwestycji. Jednak z uwagi na najbliższy kontekst przestrzenny terenu inwestycji organ I instancji zdecydował się na podanie wysokości w przedziale, którego dolny poziom nawiązuje do działek z zabudową o dachu płaskim z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji (dz. nr [...]) i poziomu okapu na dz. nr [...], zaś górny do wysokości 10m, czyli wartości obniżonej względem kalenicy budynku na dz. nr [...] (13m).
Słusznie więc został w sprawie zastosowany § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy czym wzięto pod uwagę również wysokość bezwzględną, związaną z różnicami poziomu terenu występującymi w obszarze. Zdaniem organu odwoławczego, przestrzennie nie było żadnych uwarunkowań, które wymuszałyby konieczność ustalenia omawianego parametru na niższym poziomie. Przeciwnie, przyjęte w decyzji rozwiązanie pozwala na zharmonizowanie pod względem wysokości nowej zabudowy z wysokością zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji; rozwiązanie to pozwoli na zachowanie wymogów ładu przestrzennego w tym rejonie.
Dla planowanej zabudowy wyznaczono dach płaski o nachyleniu połaci dachowych od 0° do 15°. Ustalając geometrię dachu organ podał również nieprzekraczalną rzędną, nie wyżej niż 224,50 m n.p.m. W analizie zaprezentowano w sposób szczegółowy geometrię dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji. Podano poziomy kalenic budynków z obszaru analizowanego i pozostałe cechy geometrii dachów istniejących budynków. Z danych tych wynika, że w obszarze występuje zabudowa z dachami spadzistymi, lecz przeważają dachu płaskie zakończone czasem attyką. Poddasza w wielu obiektach pełnią funkcję mieszkalną. Kierunek kalenicy jest dla pierzei głównej równoległy do ulicy. Dodano, że występują doświetlenia w formie lukam i okien połaciowych. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyznaczonej w decyzji geometrii dachu dla planowanej inwestycji. Zasługuje ona na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy, zwłaszcza w sytuacji, gdy potwierdza to osoba kompetentna, tj. wpisana na listę izby architektów lub urbanistów. Osoba taka posiada bowiem odpowiednie wiadomości, które umożliwiają jej po pierwsze, należytą ocenę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a po drugie dają merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy tak, by nie naruszały zastanego stanu rzeczy.
Zatem osoba taka dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Organ I instancji określił ponadto w badanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii i melioracji wodnych, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem i polami elektromagnetycznymi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Organ odwoławczy w tym kontekście wskazał, że chybionym jest zarzut naruszenia przez organ przepisów k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów pismami z dnia 15 listopada 2019 r. Z możliwości tej skorzystał w szczególności J. B., przeglądając akta w dniu 3 stycznia 2020 r. Po tej dacie do akt sprawy została złożona jedynie uchwała Rady Dzielnicy Bronowice oraz protokół z 8 stycznia 2020 r. ze spotkania z przedstawicielem Rady tej Dzielnicy wraz ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora. Inwestor nie dokonywał jednak zmian wniosku. Brak było więc potrzeby ponowienia zawiadomienia stron w oparciu o art. 10 k.p.a. Podobnie nietrafiony okazał się zarzut pominięcia w postępowaniu przez organ I instancji pełnomocnika J. B. – arch.
M. W.. W aktach sprawy nie ma upoważnienia i potwierdzenia wniesienia opłaty od pełnomocnictwa, którego miał udzielić ww. osobie J. B., brak jest także dowodu przeglądania akt przez M. W.. Wobec tego organ odwoławczy wezwał stronę do wykazania umocowania pełnomocnika, wyznaczając termin 7 – dniowy na dokonanie tej czynności pod rygorem uznania, że strona nie ustanowiła w tej sprawie pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu. W odpowiedzi do akt sprawy wpłynęło pismo J. B. i wyjaśnienia arch. M. W. z dowodem uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa do sprawy: [...] Przedmiotowa sprawa prowadzona jednak była w I instancji pod innym znakiem: [...] Nie ma też w aktach dowodu, że pełnomocnik kilkukrotnie oglądał akta w Wydziale Architektury. Wobec tego, jak też mając na uwadze rygor wskazany przez organ odwoławczy, należało przyjąć, że J. B. nie jest w tej sprawie reprezentowany przez pełnomocnika.
Jako trafny organ odwoławczy ocenił zarzut P. W. pominięcia go w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strony, jednak podkreślił, że wada ta została konwalidowana w toku postępowania odwoławczego, w ramach którego organ odwoławczy w szczególności zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2020 r. powiadomiło P. W. o toczącym się postępowaniu i uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił także okoliczności dotyczące korespondencji kierowanej dla L. B.. Jako chybiony organ odwoławczy ocenił zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji negatywnej opinii Rady Dzielnicy VI Bronowice na temat inwestycji oraz zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że uwagi opinii dotyczące maksymalizacji kubatury budynku i jej konsekwencji dla mieszkańców sąsiedniej zabudowy należy rozpoznać mając na uwadze ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej przygotowanej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu planistyki przestrzennej.
Ta zaś po zbadaniu zabudowy z obszaru analizowanego określiła wytyczne dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, których zachowanie pozwoli na kontynuację ładu przestrzennego w rejonie terenu inwestycji. Zastrzeżenia zaś opinii co do pogorszenia warunków oświetlenia, nasłonecznienia i przewietrzenia w sąsiednich blokach są przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego. Co do uwag odnośnie układu komunikacyjnego na ul. [...] wypowiedział się zarządca tej drogi publicznej, który w swojej opinii ustalił warunki transponowane do decyzji. Zatem przeciwne stanowisko Rady Dzielnicy – niepoparte dowodami – nie może stanowić podstawy do zakwestionowania ustaleń Zarządu Dróg Miasta Krakowa – jednostki wyspecjalizowanej w kwestiach, w których wyraziła ona swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił również zastrzeżeń dotyczących kwestii zablokowania dojazdu do dz. nr [...] i garażu mieszczącego się w budynku przy ul. [...] na skutek realizacji inwestycji.
W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wchodzących w skład terenu inwestycji, jak również działki nr [...] brak jest informacji o ustanowieniu na działkach nr [...] służebności przejazdu i przechodu bądź drogi koniecznej na rzecz dz. nr [...]. Istnienie takich obciążeń na terenie inwestycji kwestionują też inwestorzy, co więcej same odwołujące się R. W., J. N. i E. C. przyznały w pismach z dnia 24 czerwca 2020 r., 23 czerwca 2020 r. i 30 czerwca 2020 r., że z drogi w północnej części dz. nr [...] korzystają bez pisemnego zapisu, jedynie za zgodą ustną od dotychczasowych właścicieli. Nie mają tytułu prawnego odnośnie służebności czy drogi koniecznej na terenie inwestycji.
Tym samym sam fakt korzystania przez odwołujących się z terenu inwestycji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podobnego skutku nie może odnieść informacja o toczącym się postępowaniu sądowym dotyczącym zasiedzenia części dz. nr [...] przez odwołujących się, jako że organy administracyjne zobligowane są orzekać w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Ten zaś nie wyklucza możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tym bardziej, że na etapie warunków zabudowy nie przesądza się konkretnej lokalizacji inwestycji na terenie wnioskowanym do zainwestowania, natomiast kwestia zgodności inwestycji z warunkami technicznymi – także w zakresie bezpieczeństwa ppoż. – będzie badana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się zaś do obaw odwołujących się przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji na warunki zamieszkania w sąsiednich budynkach, w tym uciążliwościami polegającymi na ograniczeniu dostępu światła, zacienieniu dz. nr [...] i ograniczeniu wymiany powietrza mieszkańcom budynku oraz wpływie na przyrodę poprzez zniszczenie siedliska ptaków gniazdujących w zaroślach, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one nieuzasadnione. Organ I instancji, stosując regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjął działania w ramach m.in. prowadzonych postępowań opiniodawczych z organami ochrony i kształtowania środowiska, dla zapewnienia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o ochronie środowiska oraz o ochronie przyrody.
Nadto przeprowadził wymagane prawem postępowania uzgadniające, zakończone milczącymi uzgodnieniami. Pozyskano do akt sprawy m.in. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., w której uwzględnione zostało położenie terenu inwestycji i jego walory środowiskowe i przyrodnicze. Jednostka opiniująca w oparciu o materię prawa ochrony przyrody i prawa ochrony środowiska wskazała na wymagania, jakie stawiane są przez te przepisy, ustaliła także dodatkowe warunki, które musi spełniać przedmiotowa inwestycja pod względem ochrony zieleni, ochrony przyrody. Warunki te transponowane zostały przez organ I instancji do decyzji. Uwagi dotyczące zacieniania, ograniczenia światła i dostępu powietrza są przedwczesne na tym etapie postępowania. Kwestie te będą bowiem przedmiotem oceny i weryfikacji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody stron, ponieważ po myśli art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Pismem z dnia 22 listopada 2020 r. J. B. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący podkreślił, że organ, dokonując obszernej analizy usytuowania elewacji frontowej, w istocie przyjmuje błędnie jej położenie, co wynika z mapy sytuacyjnej. Stąd też wszelkie rozważania o jej prawidłowych wymiarach i usytuowaniu z natury rzeczy są wadliwe. Taka długość elewacji zbliża planowany budynek do działki skarżącego na odległość poniżej wymaganą prawem od granicy parceli. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia stron o zabraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; na organie administracji publicznej ciążył obowiązek powiadamiania ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika - arch. M. W. (upoważnienie i potwierdzenie opłaty pełnomocnictwa znajduje się w aktach sprawy); w wymienionym postępowaniu zmieniano zakres wniosku, zatem należało zawiadomić strony postępowania w celu umożliwienia wypowiedzenia się na temat wprowadzonych zmian i wykonania czynności np. zgłoszenia zastrzeżeń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wskazał, że negatywną uchwałę opinię Rady Dzielnicy VI Bronowice, a także na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa, wedle których rejon ulicy [...] objęty jest zabudową jednorodzinną. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalająca na budowę w tym obszarze budynku wielorodzinnego jest zatem niezgodna z wytycznymi Studium, wprowadza zbyt intensywną zabudowę, generuje ruch, do którego układ komunikacyjny nie jest przystosowany. Zdaniem skarżącego, wyznaczenie długości elewacji od strony ulicy [...] (13m +-1) jest niewłaściwe.
Biorąc pod uwagę szerokość działki od ulicy [...], ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy, a także konieczność zachowania odległości od granicy działki nr [...] - długość elewacji powinna być mniejsza. Taka długość elewacji jaką ustalono w WZ spowoduje konieczność przesunięcia planowanego budynku w kierunku wschodnim, co będzie skutkowało nieutrzymaniem linii zabudowy ulicy [...]. Biorąc pod uwagę, że planuje się budynek u zbiegu ulic, linie zabudowy powinny być określone jako obowiązujące, a niejako nieprzekraczalne. Celem wydawania warunków zabudowy jest kształtowanie i porządkowanie przestrzeni.
Nie można mówić o kształtowaniu pierzei ulicy, jeśli budynek może stać w dowolnej od niej odległości. Warunki zabudowy muszą być tak sprecyzowane, by fragmenty miasta stanowiły zwartą zabudowę, a nie były zespołem dowolnie rozrzuconych budynków. Urząd powinien zwrócić uwagę na to, że elewacją frontową jest elewacja od ul. [...], a elewacja od strony ul. [...] jest jedynie umownie nazywana frontową ze względu na miejsce wjazdu na teren inwestycji. Zapis, że elewacja frontowa to elewacja od ul. [...], dla budynku przylegającego jedną z elewacji do ul. [...] (będącej przedłużeniem ulic [...], [...]) wygląda niepoważnie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna jednoznacznie odnieść się do pisma Zarządu Dróg określającego odległość planowanego budynku od ul. [...] na 6m.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Z kolei skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę pismem z dnia 15 lutego 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. Organy administracji publicznej słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10, LEX nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).
Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).
Na użytek niniejszej sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę uprawnioną – mgr inż. arch. D. S.; analiza ta, w ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, wyznaczony został obszar analizowany. Obszar ten wyznaczono wokół terenu inwestycji przyjmując za punkt odniesienie normatywne minimum, jako że front objętej wnioskiem działki nr [...] od strony [...] ma szerokość ok. 14 m. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej oraz stanowiące sąsiedztwo w sensie urbanistycznym dla planowanej inwestycji, które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (są to przykładowo wymienione w wynikach analizy działki nr [...]).
Ta konstatacja sformułowana w wynikach analizy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jawi się jako prawidłowa i nie budzi – zdaniem Sądu – wątpliwości. Implikuje ona spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warto przy tym zauważyć, że pojęcie funkcji zabudowy, na gruncie powołanego przepisu, rozumiane jest szeroko; w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się też na dopuszczalność wprowadzania funkcji uzupełniającej czy też komplementarnej. W niniejszym przypadku mieszkalna wielorodzinna wprost wpisuje się jednak w funkcję zastaną. Trafnie zwrócono również uwagę na to, że w obszarze analizowanym wstępuje również funkcja usługowa (dz. nr [...] i [...]).
Sąd podziela również stanowisko organów administracji co do tego, że spełnione są przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo wskazało, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz ul. [...], a także zwróciło uwagę na zalegające w aktach sprawy aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, gaz, a także odprowadzanie wód opadowych. Uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest w świetle opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W decyzji określono wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia w nawiązaniu do wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. – Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do poszczególnych parametrów nowej zabudowy, stwierdzić wypada, że zostały one ustalone prawidłowo. Linię ustalono w następujący sposób: "Wyznacza się linię zabudowy, tj. linię ustaloną przez organ administracji, zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w odległości 3,0 m od granicy działki drogowej nr [...], oraz w granicy działek drogowych nr [...] stanowiących skrajne nieruchomości ul. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do niniejszej decyzji. Wyznaczona linia zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji".
W ocenie Sądu, takie ukształtowanie linii zabudowy ma podstawy w wynikach analizy, a zarzuty skarżącego w tej mierze, także dotyczące braku określenia linii jako obowiązującej, jawią się jako niezasadne; zważywszy że były one sformułowane już w odwołaniu, organ odwoławczy w sposób przekonujący się do nich odniósł. W szczególności jako prawidłowe należy ocenić wyznaczenie linii zabudowy w odległości 3,0 m od granicy działki drogowej nr [...] w sytuacji, gdy już istniejące budynki są usytuowane w odległości od 2 m do 3 m od tej granicy działki (ul. [...]). Tak wyznaczona linia zabudowy przyjmuje za punkt odniesienia tę większą odległość (3 m) oraz budynek na działce sąsiedniej (dz. nr [...]), toteż niepodobna jej kwestionować. Słusznie organ odwoławczy zauważył przy tym, że w istocie zrealizowano dyspozycję § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli wyznaczono linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się większej odległości od pasa drogowego.
Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje także zreferowana wyżej pozytywna ocena organu odwoławczego co do pozostałych parametrów planowanej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni planowanego budynku w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono na poziomie 51% z tolerancją ± 1% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 30%. Wartości te nie odbiegają od wartości średnich w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ustalono na 13m z tolerancją ± 1m – na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, a zatem w oparciu o wartość średnią z obszaru analizowanego, przy czym tolerancja jest nawet mniejsze niż przewidziane w powołanym przepisie 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, jej gzymsu lub attyki ustalono na 8,0 m do 10,0 m – na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.
W zakresie geometrii dachu ustalono przekrycie budynku dachem płaskim o nachyleniu połaci dachowych od 0° do 15°, a nadto wyznaczono nieprzekraczalną rzędną wysokościową na poziomie 224,50 m n.p.m. – zgodnie z § 8 rozporządzenia. Przedmiotowe parametry zostały wprawdzie ukształtowane po części na podstawie reguł wyjątkowych, ale niewątpliwie spełniona jest przesłanka takich rozstrzygnięć opisana formułą "jeżeli wynika to z analizy". Uzasadnienie przyjętych parametrów zawarte w analizie jest przekonujące, zostało ono poddane wnikliwej weryfikacji przez organ odwoławczy.
Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Zdaniem Sądu, nie ma też podstaw do kwestionowania pozostałych ustaleń zaskarżonej decyzji, w tym co do warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, co do ochrony interesów osób trzecich. Nie budzi wątpliwości rozstrzygnięcie w zakresie częściowego umorzenia postępowania.
Powyższe rozważania zwierają już w dużej mierze odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa, gdy chodzi o aspekty wskazane w skardze. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Rację ma zatem organ, gdy przyjmuje, że skoro obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać od strony ul. [...], to za front działki trzeba uznać właśnie tę część działki nr [...], która graniczy z działką drogową nr [...] (ul. [...] W konsekwencji elewacja planowanego budynku od tej strony jest elewacją frontową. Wbrew twierdzeniom skargi nie jest to kwestia "umowna", bowiem odnośny wniosek jest wynikiem prawidłowego zastosowania relewantnego przepisu. Szerokość elewacji frontowej – jak już wyżej zaznaczono – została ustalona prawidłowo, na podstawie reguły podstawowej, w bezpośrednim nawiązaniu do średniej wartości z obszaru analizowanego.
Z puntu widzenia ładu przestrzennego ustalenie to nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Z kolei kwestia zachowania przewidzianych przepisami techniczno-budowlanymi odległości budynku od granic działek sąsiednich może być badana dopiero w ewentualnym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest to materia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Gdyby miało dojść do nadmiernego, niezgodnego z prawem zbliżenia budynku do działki skarżącego – skarżący będzie mógł zgłaszać stosowane zarzuty na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, w ramach którego będą dokonane pomiary; obecnie są one przedwczesne. O kwestii określenia linii zabudowy jako nieprzekraczalnej była już mowa wyżej – Sąd uznał stanowisko organu za przekonujące i nie podziela zarzutu skarżącego w tej mierze. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy odniósł się do pisma Zarządu Dróg Miasta Krakowa i wskazywanej tam odległości planowanego budynku od ulicy [...], podkreślając, że we wspomnianym piśmie mowa o odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w decyzji ustalono odległość od granicy działki drogowej.
Dodatkowo w tym kontekście należy zauważyć, że uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. (w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu) co do zasady następuje w drodze postanowienia, przy czym jego aspekty proceduralne reguluje art. 106 k.p.a. Niemniej jednak, ilekroć kompetencje do prowadzenia postępowania "głównego" i do dokonania uzgodnienia są w konkretnym przypadku przypisane do jednego i tego samego organu, tylekroć odrębnego postanowienia uzgadniającego nie wydaje się – taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Opinia jednostki organizacyjnej gminy ma w istocie charakter pomocniczy i wewnętrzny; nie wiąże ona organu wyposażonego w kompetencje jurysdykcyjne, a tym samym potencjalna rozbieżność między nią a treścią decyzji sama przez się nie stanowiłaby o wadliwości rozstrzygnięcia.
Poza tym należy przyjąć – zwłaszcza po dodaniu do ustawy o drogach publicznych art. 43 ust. 2a – że weryfikacja wymaganej prawem odległości projektowanego budynku od krawędzi jezdni następuje na etapie pozwolenia na budowę. Hipotetycznie rzecz ujmując, akty planistyczne bądź decyzje pełniące analogiczne funkcje mogą, z uwagi na uwarunkowania ładu przestrzennego, dozwalać na usytuowanie obiektu budowalnego nawet w bliższej odległości od krawędzi jezdni drogi gminnej niż wymagana w myśl reguły ogólnej (w przeciwnym razie art. 43 ust. 2 i 2a nie miałby racji bytu), przy czym inwestor, aby móc z takiego dozwolenia skorzystać, musi – na etapie pozwolenia na budowę – legitymować się zgodą zarządcy drogi. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba też mieć na względzie, że decyzja przewiduje obowiązek zawarcia umowy z zarządcą drogi i obowiązek rozbudowy ulicy [...] przez budowę chodnika o przewidzianych prawem parametrach.
Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że ani studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani uchwała Rady Dzielnicy VI Bronowice nie są determinantami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wspomniana uchwała (opinia) została zatem potraktowana jako część materiału zgromadzonego w sprawie – do zastrzeżeń i okoliczności w niej podniesionych organ odwoławczy wyczerpująco się odniósł (strona 12 uzasadnienia decyzji) i nie ma podstaw do kwestionowania jego stanowiska w tej mierze.
Skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu i z tej możliwości czynił użytek. Nie doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a tym bardziej do istotnego naruszenia tej zasady, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Supozycja pominięcia pełnomocnika skarżącego została przekonująco zweryfikowana przez organ odwoławczy, a dodatkowe wyjaśnienia skarżącego sformułowane w piśmie dnia 15 lutego 2021 r. w gruncie rzeczy potwierdzają okoliczność, że pełnomocnik został zgłoszony i badał akta innej, podobnej sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.