Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2002r znak. [...], orzekającą o odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów wsi [...] gm. [...], w odniesieniu do działki Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Decyzję oparto na przepisach art. 138 paragraf 2 kpa oraz art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086).
W uzasadnieniu decyzji przytoczono następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
K. M. wniosła o dokonanie zmiany ewidencji gruntów, przez wpisanie jej jako władającej działką [...] we wsi [...] gm. [...], w miejsce osób wpisanych jako władający na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1975 ([...]) i z dnia [...]1996 r ([...]) twierdząc, że włada tą działką od lat 10 i opłaca od niej podatki.
Poprzednia decyzja Starosty z dnia [...] 2000 r odmawiająca wprowadzeniu zmian, oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2000 r, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy z dnia 12 września 2001 r (sygn. II S.A./Kr 115/01).
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia [...] 2002 r znak: [...] odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów wsi [...], przez ujawnienie K. M.jako władającej nieruchomością oznaczoną numerem działki [...] Organ I instancji zaznaczył, że swoje rozstrzygnięcie poprzedził przesłuchaniem osób wpisanych dotychczas jako współwładające nieruchomością, oraz świadków - właścicieli sąsiadujących działek.
Starosta przyjął ustalenie, że do 2001 r nieruchomość stanowiąca działkę Nr [...] była wydzierżawiona umową zawartą z K. M. P. Ł., a następnie od [...].2001 r J. Ł., ale zarazem, że od 2001 r nie jest użytkowana rolniczo i zarosła chwastami. Ustalił Starosta również, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o uregulowanie własności działki Nr [...] na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), oraz, że zobowiązania pieniężne - podatek rolny - płacony jest przez K. M., R. K., Z. J. k i W.K.
Zdaniem Starosty z powyższych ustaleń wynika, że K. M. nie włada - nie użytkuje działki [...], co uzasadnia odmowę zmiany ewidencji gruntów przez uwidocznienie jej jako władającej działką.
W odwołaniu od tej decyzji K. M. podnosiła, że organ przeprowadził postępowania bez jej udziału i nie uwzględnił zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. II S.A./Kr 115/01.
Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że organ I instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu osoby ujawnione dotychczas w ewidencji gruntów jako współwładające, a wpisane na podstawie prawomocnych postanowień sądowych stwierdzających nabycie spadków po uprzednio wpisanej jako władająca E. K. i po C.K. oraz właścicieli gruntów sąsiadujących z działką [...].Stwierdził, że pomimo dwukrotnego zawiadomienia K. M. nie złożyła wyjaśnień organowi I instancji. Wskazano, że z protokołów przesłuchań świadków nie wynika, by K. M.użytkowała - władała działką [...], a nie jest dowodem władania fakt spisania umowy dzierżawy z p. Ł. Zarazem organ odwoławczy stwierdził, że istnieje rozbieżność, pomiędzy zeznaniem jednego z właścicieli nieruchomości sąsiednich, twierdzących, że od czasu śmierci C. K. (ojca K. M. i R. K.), nieruchomość nie jest użytkowana (porośnięta chwastami), a zeznaniem p. Ł., według którego użytkował wydzierżawioną od K. M. nieruchomość do 2001 Skonstatował organ odwoławczy, że w przedstawionych aktach brak udokumentowania ustaleń co do spadkobierców po ujawnionej jako współwładająca nieruchomością W. K., co zdaniem organu " poddaje w wątpliwość prawidłowość ustalenia stron postępowania ".
Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem I instancji, nie ustalono osoby, która faktycznie włada działką Nr [...] Nie zostały zrealizowane zatem wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II SA/Kr 115/01. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego, pozwalającego jednoznacznie ustalić osobę faktycznie władającego nieruchomością, i to ustalenie przyjąć jako podstawę decyzji rozstrzygającej o żądaniu K. M..
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył R. K.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący podniósł, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji, Starosty " z punktu widzenia prawa materialnego jak i formalnego jest bezzasadne ", podkreślając, że decyzję podjęto bez jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego.Uzasadniając zarzuty, skarga skupia się na argumentacji przemawiającej za trafnością decyzji organu I instancji, podnosząc, że " jest oczywistym, iż każdy ze współwłaścicieli przebywał na działce i na niej pracował zarówno w latach minionych jak i obecnie po 1975 r tym samym trudno ustalić, kto faktycznie władał działką", a daniny publiczne ponoszą współwłaściciele, zaś umowa dzierżawy była czynnością zwykłego zarządu.
Skarżący wyraża stanowisko, że spadkobiercy uważają, że współposiadają działkę od śmierci właścicielki E. K..
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przed podjęciem decyzji organ odwoławczy umożliwił stronom zapoznanie się z zebranym materiałem, a z możliwości złożenia oświadczenia, czy wniosków dowodowych skarżący nie skorzystał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy przed dniem 1 stycznia 2004 r.Zgodnie zatem z przepisem art.97 paragraf ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art.3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa prawo o p.s.a - Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 paragraf 1 (ustawy prawo o p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu administracyjnego w myśl przepisu art. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wywołana skargą R. K. kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż odpowiada ona prawu, co skargę czyni bezzasadną.
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparta została na przepisie art. 138 paragraf 2 kpa, który w zdaniu pierwszym stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Możliwość uchylenia w następstwie rozpatrzenia odwołania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest odstępstwem od wynikającej z art. 138 paragraf 1 w zw. z paragrafem 2 reguły, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym kompetentnym do czynienia własnych ustaleń i merytorycznego załatwienia sprawy.
Kontrola zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zawrzeć musi ocenę, czy stan sprawy uzasadniał taki rodzaj rozstrzygnięcia jaki przyjął organ odwoławczy.
Zgodnie z przepisem art.99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r z zastrzeżeniem art. 100 (co sprawy nie dotyczy), wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Wymaga zatem rozważenia, czy w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 w sygn. II SA/Kr 115/01, którym uchylono poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2000 r, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zawarta była ocena prawna, wiążąca Sąd i organy w dalszym postępowaniu, czy też wyrok zawierał wskazania co do dalszego postępowania nie mające charakteru takiej oceny. Ocena prawna obejmuje wyjaśnienie przez Sąd istotnej treści przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego i sposobu ich wykładni.Natomiast wskazania dotyczą sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień.
Z tego punktu widzenia w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia 12 września 2001 r, zawarto zarówno wiążącą Sąd i organy ocenę prawną jak i nie mające charakteru tej oceny wskazania co do dalszego postępowania. Do wiążącej Sąd i organy oceny prawnej należy stanowisko, że przedmiotem postępowania ewidencyjnego nie może być dowodzenie (udowadnianie) swych praw właścicielskich, oraz, że przedmiotem sprawy jest żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej co do osoby wykazanej w ewidencji jako władający działką [...].
Przypomnieć należy, że żądanie K.M. sprowadza się do wpisania jej w miejsce (a nie dopisania do) osób wykazanych dotychczas jako władający. Wiążąca ocenę prawną zawiera także stwierdzenie, że władanie ma charakter okoliczności - faktycznej i nie może być wykazane orzeczeniami sądowymi w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Zarazem Sąd wskazał, że organy uchyliły się od ustaleń co do faktu władania działką.
Działka Nr [...] - co jest poza sporem - nie ma założonej księgi wieczystej, a więc jej prawny stan własności nie jest uregulowany.
Zawarta w wyroku NSA z dnia 12 września 2001 r ocena prawna wyrażona została w odniesieniu do stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficznego (tj. Dz.U z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji, której wyrok dotyczył. Przepisy ustawy nie uległy zmianie w zakresie w jakim stanowiły podstawę tej oceny.
Natomiast będąca przedmiotem obecnej skargi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 sierpnia 2002 r i poprzedzająca ją decyzja Starosty, zapadły w czasie obowiązywania od dnia 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej, Rozporządzeniem. Zgodnie z paragrafem 84 tego rozporządzenia, operaty ewidencyjne założone i prowadzone przed jego wejściem w życie podlegają bieżącej aktualizacji na zasadach określonych tym rozporządzeniem w zakresie w jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych.
Przepisy tego rozporządzenia m.in. Rozdziału 3 (paragraf 44 in.) regulują prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasad wymiany danych ewidencyjnych. W myśl paragrafu 46 ust.1 aktualizacji danych wprowadza się na wniosek lub z urzędu. W przypadku gdy aktualizację wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Przepisy art.10 ust..2 i 12 ust.2 Rozporządzenia przewidują, że w przypadku braku podstaw do objęcia ewidencją danych właścicieli, wykazuje się dane osób, które tymi nieruchomości władają, a o wykazaniu władających orzeka Starosta w drodze decyzji. Oznacza, to, że w postępowaniu o zmianę (aktualizację) podmiotowych danych osobistych winny brać udział wszystkie strony postępowania.
Z akt postępowania administracyjnego, wynika, że wpisana jako współwładająca działkę W. K., nie żyje,a udział w sprawie zapewniono jako spadkobiercy tylko jej córce A. K.. Z pisma Z.J. (dawniej A. k.25) wynika, że następcą prawnym W. K. jest też jej syn S. K., który nie brał udziału w postępowaniu. Nie żyje również wpisany w ewidencję J. K. s. E., ale udział w postępowaniu biorą jego następcy J. K. s. J. i L. Ł..
Już ta okoliczność uzasadniała podjecie decyzji opartej na przepisie art.138 paragraf 2 kpa, gdyż postępowanie przed organem I instancji nie było prowadzone przy udziale wszystkich stron (ich następców prawnych) wpisanych jako władający działką. Decyzja organu I instancji zapadła w warunkach wznowienia postępowania, a merytoryczne prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, wymagało by wezwania do udziału w sprawie osób, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji. Prowadzenie w tej sytuacji przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Z tych względów zarzut skargi, co do sposobu rozstrzygnięcia jest bezzasadny.
Skoro przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek K. M.jest żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej przez wpisanie jej jako władającej w miejsce osób dotychczas figurujących jako władający, to do rozstrzygnięcia o tym żądaniu wystarczające jest ustalenie, czy K. M. z wyłączeniem pozostałych osób włada czy też nie włada działką Nr [...] Nie jest natomiast przedmiotem tego postępowania aktualizacja ewidencji, w kręgu osób wpisanych już obecnie jako władający.Ewentualne postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte z urzędu lub na stosowny wniosek. Z tych względów, nie mające zresztą w świetle art. 138 paragraf 2 zd. II kpa wiążącego charakteru, jest bezprzedmiotowe zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazanie sugerujące, że rozstrzygając o żądaniu winien organ jednoznacznie ustalić kto, a więc nie tylko czy K.M. faktycznie włada działką.
Natomiast zasadne jest spostrzeżenie, iż przyjmując, że K. M. nie włada działką, organ nie ustosunkował się do dowodów wzajemnie sprzecznych i nie wyjaśnił (art.107 paragraf 3 kpa), na których się oparł i nie wskazał tych, którym odmówił mocy dowodowej.
Według przepisów paragrafu 10 i paragrafu 11 ust.1 i 2 rozporządzenia, rozróżnia ono dane o właścicielach i władających od danych o podmiotach nie mających tego charakteru, wykazywanych w ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych. Wyjątek zawiera przepis paragrafu 11 ust.1 pkt 2 w myśl, którego w ewidencji uwidacznia się dane osób władających gruntami na podstawie umów dzierżawy ale zgłoszonych do ewidencji jako zawarte w trybie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. Nr 1998 r Nr 7 poz. 252 z późn.zm.).W świetle powyższego władającym gruntem w rozumieniu paragrafu 10 ust.2 rozporządzenia jest tylko osoba, która faktycznie wykonuje władztwo nad gruntem, a więc przedsiębierze związane z jego charakterem czynności faktyczne lub też uniemożliwia ich wykonywanie innym.Dane o dzierżawcy gruntu (innego niż państwowy i samorządowy), oprócz danych o właścicielu lub władającym, ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły taką umowę.
Zawarcie umowy dzierżawy, nie przesądza o władaniu gruntem przez wydzierżawiającego (oddającego grunt dzierżawcy), w chwili zawarcia takiej umowy. Pojęcie władania gruntem w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów nie jest tożsame z cywilistycznym pojęciem posiadania, gdyż ogranicza się wyłącznie do faktycznego władania gruntem.
Ustalając, ze podatek rolny płacony jest przez K. M., skarżącego R.K., Z.J. i W. K., nie wyjaśnił organ I instancji, w jakim zakresie ustalenie to nie ma znaczenia dla przyjętego ustalenia, że K. M. nie włada działką.
Uchylenie decyzji organu I instancji znajdowało także, zatem uzasadnienie w niedostatkach oceny zebranego w sprawie materiału i odzwierciedlenia wyników tej oceny i poczynionych ustaleń w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 paragraf 3 kpa.
Z tych przyczyn skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).