Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2002 r., nr [...]Prezydent Miasta wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 1 jednostki ewidencyjnej, polegające na zmianie użytku działki ewidencyjnej nr [...], KW [...] na "Dr". Z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wspomniana działka uznana została za położoną w granicach pasa drogowego.
W dniu [...] 2002 r. pracownicy Zarządu Dróg i Komunikacji udokumentowali obecność tablic reklamowych, będących własnością M.B. na powyższej działce czyli w granicach pasa drogowego. W dniu [...] 2003 r. M. B. doręczone zostało wezwanie do "podjęcia kroków zmierzających do zalegalizowania wymienionej reklamy." Poinformowano stronę, że w razie niezłożenia do dnia [...] 2002 r. stosownego wniosku, zostanie naliczona kara za umieszczenie reklamy w pasie drogowym z naruszeniem prawa.
W aktach sprawy nie ma wspomnianego wniosku M. B., a równocześnie w dniu [...] 2003 r. ponownie stwierdzono, że reklamy strony nadal są u zbiegu [...] ul. [...] M. B. nie był obecny w czasie oględzin, choć zawiadomienie otrzymał w dniu 7 marca 2003 r.
Decyzja z dnia [...] 2003 r., nr [...] została podpisana przez W.L. Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Na wezwanie Sądu organ administracyjny uzupełnił akta poprzez przedłożenie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie wydawania w imieniu Prezydenta Miasta decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń w zakresie sprawowanego przez Zarząd Dróg i Komunikacji zarządu drogami, gdzie § 1 pkt 1 wskazuje W. L. jako osobę upoważnioną w powyższym zakresie. Decyzją tą zobowiązano M. B. do przywrócenia pasa drogowego [...] do stanu pierwotnego poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej, składającej się z sześciu podświetlanych kasetonów oraz nałożył na M.B. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie wspomnianego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] 2002 r. do dnia [...] 2003 r., tj. przez okres 111 dni.
W uzasadnieniu odwołano się do faktu, że M. B. wnosił opłaty za umieszczenie reklam we wspomnianym miejscu w okresie od [...] 1993 r. do dnia [...] 1996 r. Tablica ta pozostała w tym miejscu również w terminie późniejszym, mimo że M. B. nie miał na to zgody. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Prezydent Miasta wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 1 jednostki ewidencyjnej polegającej na zmianie użytku działki ewidencyjnej nr [...] KW [...] na "Dr". Pomimo wezwania przez organ administracyjny, M. B.ani nie usunął reklamy, ani nie złożył wniosku o wydanie zezwolenia i nie wniósł wymaganej opłaty. Dlatego też decyzja nakazała przywrócenie pasa drogowego od stanu poprzedniego i ustalała wysokość kary.
W decyzji wskazano na następujące przepisy, które zdaniem organu administracyjnego upoważniały do jej wydania: (a) art.36 i art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.), (b) § 11 ust.3 i ust.4 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.), (c) uchwałę Zarządu Miasta z dnia [...] 2001 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji, (d) zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie określenia stref na obszarze w których obiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego lub reklamy, (e) zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie wydawania w imieniu Prezydenta Miasta decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń w zakresie sprawowanego przez Zarząd Dróg i Komunikacji zarządu drogami.
W odwołaniu z dnia [...] 2003 r. M. B. powoływał się za swą trudną sytuacje finansową. Od [...]2001 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej. Na oględziny reklamy nie stawił się, gdyż w tym czasie wykonywał czynności zarobkowe. Tablice reklamowe umieszczone u zbiegu [...] ul. [...]
W dniu [...]2003 r. stwierdzono, że tablice reklamowe M. B. nadal pozostają w tym samym miejscu.
Decyzją z dnia [...] 2003 r., nr Kol.Odw. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości decyzję wydaną w pierwszej instancji w imieniu Prezydenta Miasta. W podstawie prawnej powołano art.40 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) w zw. z art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji opiera się na adekwatnym materiale dowodowym, tj. tablica reklamowa umieszczona była w pasie drogowym, nie zostało wydane zezwolenie, organ był zobowiązany nakazać przywrócenie pasa do stanu poprzedniego i nałożyć karę pieniężną. Prawidłowo też obliczono karę pieniężną. W tym zakresie organ administracyjny nie dysponuje uznaniem, co uniemożliwia mu ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary.
W skardze do sądu administracyjnego M. B. domaga się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Zarzucił organom administracyjnym naruszenia art.39 ust.2 oraz art.22 ust.2 ustawy o drogach publicznych przez to, że mimo braku załatwienia sprawy użytkowania działki, na stronę nałożono karę za samowolne zajęcie pasa drogowego. Naruszono w ten sposób art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 11 ust.4 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych bowiem postawienie reklamy nie jest zajęciem pasa drogowego. Naruszono również art.35 K.p.a. poprzez przewlekłe załatwienie sprawy.
Między M.B. i Miejskim Zarządem Dróg i Komunikacji doszło do zawarcia umowy użyczenia pasa drogowego pod reklamę. Dlatego sprawa nie podlega regulacji administracyjnoprawnej, więc niedopuszczalne było wydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nałożeniu kary. Jeżeli natomiast organ administracyjny uważał że potrzebna jest decyzja, to powinien był w terminach kodeksowych załatwić tą sprawę.
Skoro strony łączyła umowa, więc nie można mówić o samowolnym zajęciu pasa drogowego. Na poparcie strona powołuje wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., II SA 1391/00, LEX nr 55337.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odwołało się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Nawet jeżeli rzeczywiście doszło do cywilnoprawnej umowy użyczenia działki — to nie stanowiła ona tytułu do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Do tego potrzebne jest administracyjnoprawne zezwolenia. Nawet skarżący nie twierdzi, że takim zezwoleniem dysponował. Już to przesądza o samowolności zajęcia w rozumieniu art.40 ustawy o drogach publicznych, a to z kolei zobowiązuje do wymierzenia kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarżący nie kwestionuje twierdzenia organu administracyjnego, że sporna reklama pozostawała w pasie drogowym, jednakże działając w trybie art.134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza, że organy naruszyły zasadę prawdy materialnej (art.7 i art.77 K.p.a.) nie dokonując pomiaru w terenie dla wiarygodnego ustalenia, że reklama rzeczywiście znajduje się w granicach działki nr [...], o której wiadomo że jest w pasie drogowym, a nie na działce nr [...], co do której brak w aktach dowodu, że znajduje się w granicach pasa drogowego. To naruszenie prawa uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dla obliczenia wysokości kary decyzja I instancji odwołała się do zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie określenia stref na obszarze w których obiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego lub reklamy, wydanego na podstawie ówczesnego § 10a ust.4 zd.2 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Rada Ministrów wydając powołany § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art.40 ust.7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.), tj. Rada Ministrów nie była upoważniona przez ustawę do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów gminnych ustanawiających strefy dla celów podwyższania wysokości kary za zajęcie pasa drogowego. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji organy administracyjne były związane art.92 ust.2 Konstytucji RP stanowiącym, że organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.
Tym samym i organ wykonawczy gminy nie mógł skorzystać z powołanej delegacji rozporządzenia do wydania aktu prawa miejscowego, albowiem organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.94 zd.1 Konstytucji RP). W konsekwencji niedopuszczalne było ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości kary na podstawie i z uwzględnieniem przepisów zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie określenia stref na obszarze. Stwierdzenie tego naruszenia prawa uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepis prawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od jego prawidłowej promulgacji. Powołane zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., [...] nie zostało w ogóle opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Nie spełniało wymogów promulgacji opublikowanie tego zarządzenia wyłącznie w Gazecie Urzędowej Miasta
Dlatego orzekając w niniejszej sprawie sąd pomija, jako nie wiążący, § 10a ust.4 zd.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.) oraz — wykonawcze zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie określenia stref na obszarze w których obiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego lub reklamy (niepublikowane). W konsekwencji podwyższenie kary za ustawienie reklamy w pasie drogowym zostało dokonane bez podstawy prawnej, co uzasadnia uwzględnienie skargi w tym zakresie na podstawie art145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie oznacza, że Sąd uznał za słuszne wszystkie argumenty strony.
Prawidłowo organy administracyjne odwołały się w niniejszej sprawie do art.40 ustawy o drogach publicznych, który wprowadza administracyjnoprawny reżim wkraczania w granice pasa drogowego z robotami i urządzeniami nie związanymi z ruchem drogowym. Nawet właściciel działki położonej w obrębie pasa drogowego nie może bez administracyjnego zezwolenia wykonywać prac, a w szczególności – umieszczać reklamy. Na ten temat linia orzecznictwa sądowego jest jednolita, nie pozostawiająca żadnych znaków zapytania. Dlatego dla oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem nie ma żadnego znaczenia czy i jakie stosunki cywilnoprawne łączyły M. B. z Gminą Miejską Odnoszącą się do tej sprawy argumentację skargi sąd pomija jako nie związaną ze sprawą będąca przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.
Skarga zarzuca organom administracyjnym przewlekłość załatwienia sprawy. Tymczasem zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że M.B. w ogóle nie złożył wniosku o wydanie stosownego zezwolenia, mimo że wprost został pouczony o obowiązku posiadania zezwolenia na pozostawanie reklamy w pasie drogowym (pismem z dnia [...] 2002 r., doręczonym w dniu [...] 2002 r. To nie organy naruszyły prawo, lecz skarżący nie dopełnił warunku koniecznego dla pozostawania reklamy w pasie drogowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).
Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1 stycznia 2004 r. Dlatego o zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.).
O zwrocie pozostałych kosztów postępowania sądowego strony reprezentowanej przez radcę prawnego orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit.c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1349 ze zm.).