Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, 3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4 i 5 obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...], polegającego na przebudowie i rozbudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z przyłączami.
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał, że Miasto Z. posiada miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z 17 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego z 10 grudnia 1994 r. Nr 23, poz. 232).
Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami w/w planu.
Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia inwestycyjnego wynikają z ustaleń wspomnianego planu dla terenów:
- 1) mieszkalnictwa niskiej intensywności w jednostce strukturalnej
"[...] " oznaczonych na rysunku planu symbolem "[...]",
- 2) położonych w strefie "[...]" obsługi w zakresie ciepłownictwa - oznaczonych na rysunku planu nr [...] granicą "[...]",
- 3) położonych w strefie "[...]" zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków - oznaczonych na rysunku planu nr [...] granicą " [...]",
- 4) położonych w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych - oznaczonej na rysunku planu nr [...] granic ą "[...]",
- 5) • położonych w strefie obszaru górniczego - oznaczonych na rysunku planu nr [...] granicą "[...]" w których znajdują się działki będące przedmiotem inwestycji.
Organ l instancji podał, że zgodnie z treścią § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w pkt 2 ust. 4, jeżeli ich zachowanie z przyczyn technicznych nie jest możliwe. Odstępstwo to jest dopuszczalne pod warunkiem jego akceptacji przez Zarząd Miasta Z. W tej sprawie Zarząd na posiedzeniu w dniu [...] maja 2002 r. postanowił dopuścić odstępstwo od wymogów planu dotyczących budynków przebudowywanych i rozbudowywanych, które ze względu na przyczyny techniczne nie mogą zostać spełnione, dlatego też Burmistrz wydał pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M.M.. Podniósł w nim, że na ulicy [...] znajdują się tylko domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Budowa, zatem domu w zabudowie szeregowej, w jego ocenie, zmieniałaby charakter ulicy [...]. Podniósł nadto, że jest ona wąska, budowa obiektów w zabudowie szeregowej zwiększyłaby natężenie ruchu, a tym samym zakłóciłaby korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Przebudowa i rozbudowa w drastyczny sposób narusza jego własność prywatną- właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w zw. z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie ma racji odwołujący się twierdząc, iż na skutek niewłaściwej szerokości ulicy [...] nie jest możliwa realizacja projektowanej inwestycji. Jeżeli rzeczywiście tak jest, to fakt nie spełniania przez wspomnianą ulicę odpowiednich wymogów nie może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji na działkach z nią sąsiadujących. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie niezgodność przeznaczenia terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z wnioskiem złożonym przez inwestora. Zdaniem Kolegium nieuprawniony jest zarzut naruszenia własności odwołującego się. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Dodatkowo odwołujący się jest właścicielem działki znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy w stosunku do działek inwestora. Żądanie unieważnienia decyzji pierwszoinstancyjnej uznać należy za nieuzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł M.M. Domaga się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odszkodowania w wysokości [...] z tytułu naruszenia konwencji o ochronie praw człowieka podstawowych wolności. Podniósł również zarzuty związanie z wydaniem decyzji bez zgody sąsiadów, nie spełnieniem przez ulicę [...] wymaganych parametrów. Uważa, że rządzący Z. usiłują przekształcić dotychczasowy teren campingu na działce nr 4 na działki budowlane. Zarzucił korupcję w Urzędzie Miasta Z., dyskryminację osób prywatnych w stosunku do spółek państwowych, naruszenia prawa do wolnych wyborów władz. Uważa także, że jako właściciel działki nr 6 graniczącej z drogą, powinien być chroniony przed hałasem i drganiami podłoża.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, ze zarzuty podnoszone przez skarżącego w większości nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia, w szczególności zarzut przekształcenia działki nr 4 w teren budowlany. Działka ta jest jedynie wymieniona w decyzji z uwagi na to, że na niej znajdują się przyłącza do projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pozostałe zarzuty nie dotyczą przedmiotu zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych.
Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym), mają zastosowanie w niniejszym przypadku zgodnie z przyjętą w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zasadą zastosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl więc art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.
Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek inwestora, którego sformalizowane elementy zostały określone w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wniosek taki powinien zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie terenu, funkcje i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowanie na wodę, energię i sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, charakterystycznych parametrów inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Nie jest zatem prawdą, jak twierdzi organ l instancji, że wspomniany już wniosek zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 41 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zwrócił bowiem uwagi organ l instancji, że w tym konkretnym przypadku nie wiadoma na kopii jakiej mapy zaznaczono teren zamierzenia inwestycyjnego kolorem [...] (vide: [...] akt administracyjnych l instancji). Wyraźnie wymaga przepis art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym aby teren inwestycji zaznaczony był na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku je braku na kopii mapy ewidencyjnej.
Istota decyzji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polega, w świetle art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na zbadaniu zgodności zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organ l instancji w ogóle nie wypowiedział się w sposób, który by można uznać za ustalenie zgodności określonego we wniosku rodzaju inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Z pewnością nie jest wystarczające tylko ogólnikowe stwierdzenie, że zamierzenie to nie jest sprzeczne z zapisami planu bez przedstawienia postanowień regulacyjnych planu (określające przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów) i przeprowadzenia analizy, że przeznaczenie terenu objętego działkami przyszłej inwestycji mieści się granicach przeznaczenia wyznaczonego zapisami planu i co o tym świadczy.
Z tegoż samego powodu nie można uznać również za prawidłową decyzję organu odwoławczego, rozpatrującego i rozstrzygającego przecież powtórnie sprawę w granicach jednakże wyznaczonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze także kwestię tę traktuje bardzo ogólnikowo ograniczając się jedynie do wskazania, że objęte wnioskiem działki wchodzą w skład terenu o symbolu "[...]" przeznaczonego na cele mieszkalnictwa o niskiej intensywności, w tym budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz, że wniosek jest zgodny z planem miejscowym. Dlaczego jest jednak zgodny, tego organ II instancji nie wywiódł. Podnieść także należy, że teren przyszłego zamierzenia inwestycyjnego położony jest w kilku strefach, w których określony został szczególny reżim prawny.
Nie można zatem pominąć przy ustaleniu zgodności przedmiotowego zamierzenia z planem analizy ustanowionych w nich zakazów. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. może utrzymać w mocy decyzję organu l instancji, gdy stanowiska obu organów są zbieżne. Oznacza to, że muszą być one wyrażone w motywach podjęcia rozstrzygnięcia i przedstawione w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy stanowisko organów co do istoty sprawy ogranicza się do powtórzenia fragmentu przepisu, że wniosek jest zgodny z planem, trudno uznać to za wyrażenie stanowiska organu w kwestii zgodności planowanego zamierzenia z zapisami planu. Zupełnie uszło także uwadze organowi odwoławczemu, że elementem ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Mają one pokazywać położenie planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy już istniejącej na sąsiednich nieruchomościach.
Pozwala to na ocenę dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów szczególnych. Tymczasem w tym przypadku na kopii mapy ewidencyjnej, będącej załącznikiem do decyzji organu l instancji, widnieje zapis, że naniesione są linie rozgraniczające teren inwestycji. Na samej natomiast mapie, co z resztą pokrywa się z legendą, zaznaczone są jedynie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu w planie, teren objęty wnioskiem, teren inwestycji, projektowane przyłącza. Nie ma natomiast zaznaczonych linii rozgraniczających teren inwestycji objęty wnioskiem inwestora. Nie można utożsamiać wyznaczenia linii rozgraniczających terenu inwestycji z terenem działek.
Powyższe obrazuje, że organy administracji rozstrzygały bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego. Sprawa nie została więc należycie wyjaśniona i rozpatrzona, jak nakazują postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienia zaś decyzji obu organów nie spełniają wymogów stawianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem niewątpliwie oddziaływują na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji jako niezgodnych z prawem, o czym orzeczono w punkcie l sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).