Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Gminy w Jabłonce z dnia 27 marca 2001 r. Nr XXVIII/151/2001 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 czerwca 2003 r. do 30 czerwca 2003 r.
W dniu [....] czerwca 2003 r. zarzut do powyższego projektu skierował do Wójta Gminy w Jabłonce J.K., zam. [....]. Napisał on, że w projekcie planu nie uwzględniono jego wniosku o przekwalifikowanie działek nr [....] i nr [....], położonych w Z., a negatywna decyzja w tej sprawie jest wynikiem błędu. Nieprawdą jest bowiem, że w/w działki leżą w oddaleniu od terenów zabudowy, w terenie otwartym o bardzo silnej ekspozycji krajobrazowej. J. K. stwierdza, że obie działki są położone w pobliżu 3 budynków mieszkalnych, a jedna z nich graniczy z działką budowlaną nr [....]. J. K. napisał również, że zainwestował już znaczne środki w przygotowanie działek pod zabudowę. Ogrodził działki i doprowadził do niech media, a także założył własną, ekologiczna oczyszczalnię ścieków. Droga został poszerzona i utwardzona. Składający zarzut uważa, że właściciele poszczególnych działek nie są traktowani jednakowo przez organy Gminy. Jedna z działek sąsiednich otrzymała prawo budowy pensjonatu.
Powyższy zarzut J.K. uzupełnił pismem z dnia [....] lipca 2003 r., w którym zaproponował inny przebieg granicy terenów budowlanych i przesunięcie jej o 100 m oraz oświadczył, że zamierza przeznaczyć swoje działki, a także działki, jakie zamierza nabyć, na cele rekreacyjno-turystyczne.
Rada Gminy Jabłonka odrzuciła powyższy zarzut uchwałą z dnia 22 września 2003r. Nr XI/107/2003.
W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że działki zainteresowanego są położone w terenach rolnych, pozostających w znacznym oddaleniu od skupisk zabudowy wsi. Na działkach tych, podobnie jak na działce sąsiedniej, stoją budynki letniskowe, wzniesione bez pozwolenia na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę w obowiązującym obecnie planie. Najbliższe inne zabudowania są oddalone o 150 m. Cały teren jest położony w otulinie [....] Parku Narodowego i cechuje się wybitnymi walorami krajobrazu otwartego (panorama...). W przedstawionym projekcie obie działki leżą na terenie ta leży na terenie użytków rolnych (RP) z zakazem zabudowy. Teren podlega ochronie przed zainwestowaniem na podstawie poprzednich planów zagospodarowania przestrzennego. W projekcie przyjęto, że konieczna jest kontynuacja polityki ochrony walorów krajobrazowych całego obszaru a przesłanki ochrony przyrody i krajobrazu powinny mieć tu pierwszeństwo przed racjami wynikającymi z prawa własności.
Stwierdzono dalej, że sam fakt istnienia w sąsiedztwie pojedynczych zagród nie przesądza, czy dany teren może być przeznaczony na cele budowlane. W tej konkretnej sprawie uznano, że kryterium rozstrzygającym o możliwości zabudowy powinna być ocena skutków ewentualnej lokalizacji dla walorów krajobrazowych. Stwierdzono, że naznaczona w projekcie granica terenów budowlanych nie powinna być przekraczana, gdyż jej przesunięcie spowoduje przesłonięcie jednej z najpiękniejszych panoram widokowych. Oceny takiej dokonano w oparciu o opinię Wojewody [....], zalecającej ograniczenie zabudowy na tym terenie. Stwierdzono dalej, że nie może być mowy o nierównym traktowaniu właścicieli, gdyż została wyznaczona granica zabudowy, powyżej której żadna działka nie została przekwalifikowana. Jedynie na działce nr [....] dopuszczono możliwość wzniesienia obiektu turystycznego, ale parametry tej działki są szczególne, a decyzję w tej sprawie poprzedziła wnikliwa, szczegółowa analiza.
W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy - prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Wskazano, że odrzucając zarzut Rada Gminy nie działała dowolnie, ani nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych.
W dniu [....] października 2003 r. J.K., zastępowany przez pełnomocnika adw. W.C., skierował na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Napisał on, że mocą zaskarżonej uchwały odmówiono przekwalifikowania działek i uczyniono to w sposób dowolny, w oparciu o chybione argumenty. Zdaniem skarżącego najbliższy budynek mieszkaniowy znajduje się w odległości 80 m od jego działki, a dalej stoi następny budynek. Granica otuliny przebiega w odległości 200 m od działek skarżącego. Dziwi pozostawienie w użytkowaniu rolnym działek skarżącego, skoro są one otoczone ze wszystkich stron terenami budowlanymi.
Skarżący nie ma zamiaru budowy obiektu o dużej kubaturze i nie może być mowy o przysłonieniu widoku. Mały domek nie będzie tu przeszkodą, natomiast widok rzeczywiście zasłoni planowany niedaleko pensjonat. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
W odpowiedzi na skargę Gmina Jabłonka wniosła o jej oddalenie. Powtórzono tu poprzednią argumentację i wyjaśniono, że przedmiotowy teren znajduje się w obrębie otuliny BPN.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.
W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.
Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie.
Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam. sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.
W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Wyjaśniono i wykazano, że działki J. K. leżą w otulinie [....] Parku Narodowego, na terenie o wybitnych walorach krajobrazowych, co wyklucza ich zabudowę. Wytłumaczono, że właśnie tu potrzeby ochrony środowiska powinny mieć pierwszeństwo przed zasadami wynikającymi z prawa własności, a na takie ograniczenie pozwala obowiązujące prawo. Uzasadniono również potrzebę nakreślenia wyraźnej granicy zabudowy, poza którą przekwalifikowanie działek nie jest możliwe. W tym kontekście rzeczywiste wątpliwości budzi fakt dopuszczenia sąsiedniej budowy obiektu pensjonatowego.
Jest to jednak kwestia samego planu, która nie wpływa na ocenę zaskarżonej uchwały o odrzuceniu konkretnego zarzutu do projektu tego planu. Uchwała o planie, gdy zostanie podjęta, będzie mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostaną tą uchwałą naruszone, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Argumentacja skargi, dotycząca elementów faktycznych nie jest trafna. Skarżący mylnie przyjmuje, że zaskarżona uchwała "odmawia przekwalifikowania działek na budowlane", nie dostrzegając, że jest to tylko uchwała o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego i jako taka, nie przesądza o jakimkolwiek skutku prawnym. Nie jest również przekonujące stwierdzenie skarżącego o zamiarze wybudowania małego domku, gdy tymczasem w swoim zarzucie J. K. twierdził, że zamierza wznieść obiekt rekreacyjno-turystyczny i w tym calu nabywa dalsze nieruchomości.
Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie.
W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.