Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 3 lutego 2020 r., (nr [...]), na podstawie art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 916) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 października 2019r., (nr [...]) ustalającą opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego 322681/479736 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], w wysokości 15.241,86 zł.
Opisana wyżej decyzja zapadła na kanwie następujących ustaleń faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 10 października 2019 r. organ I instancji wskazał, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50%, zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K., zaś obniżka uwzględniała zapisy umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Powołując się zaś na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. r. organ przyjął, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej, w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie przedmiotowej opłaty w wysokości 7.620,93 zł lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty. W szczególności podniesiono, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jaka obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., do zapłaty której byłaby zobowiązana Spółdzielnia z uwzględnieniem wszystkich zniżek i bonifikat. Za nietrafne uznano odwołanie się do wykładni celowościowej zawartej w opinii Ministra Inwestycji i Rozwoju.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 3 lutego 2020 r., Kolegium wskazało, że na mocy art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w prawo własności. W związku z tym zaktualizował się obowiązek dotychczasowego użytkownika wieczystego poniesienia tzw. opłaty przekształceniowej. Po myśli art. 7 ust. 1 u.p.uż.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Zdaniem SKO, nie budzi wątpliwości, że obowiązująca [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w dniu 1 stycznia 2019r. opłata roczna w kwocie [...]zł-byłaby obniżona o 50% - zgodnie z umową o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
Analizując znaczenie tej obniżki dla ustalenia opłaty przekształceniowej trzeba natomiast mieć na uwadze, że jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone wyrokami Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2002 r. sygn. akt IC 647/01, z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt 1307/01 oraz z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt IC 1510/02. Z tego też powodu opłata roczna ustalona dla użytkownika wieczystego, była obniżona o ww. bonifikatę.
Organ odwoławczy w dalszej części podkreślił, że przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie tut. Kolegium zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez Ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Ustawodawca starał się bowiem "pogodzić interesy dotychczasowych właścicieli oraz właścicieli nowych.
Musiał przy tym uszanować zasadę samodzielności samorządów oraz możliwości uzyskiwania przez nie dochodów z ich majątku. Dlatego też po pierwsze przyjęto, że obowiązkiem płatniczym obciążony jest każdoczesny właściciel nieruchomości w taki sposób, aby płynność wpłat nie została zachwiana" (tak Katarzyna Słomka w: Nowe zasady przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/el. 2018). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi więc do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Co więcej, tylko przy takim, jak wyżej wskazano rozumieniu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji. Poparcie bowiem stanowiska przeciwnego, przyjmowanego przez stronę odwołującą, zmierza do nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela nieruchomości, który z mocy prawodawcy został definitywnie pozbawiony prawa własności. Zrównoważeniu zaś interesów stron służyć ma owa opłata przekształceniowa.
Stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Opłaty stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu ww. bonifikaty - uiszczał.
Nadto organ II instancji podkreślił, że ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy miarodajny przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.
Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że słusznie organ I instancji ustalił opłatę roczną przekształceniową w niniejszej sprawie.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia A wnosząc o: uchylenie zaskarżonej ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ustalenia opłaty za przekształcenie w prawidłowej wysokości tj. takiej jaka obowiązywała by w dniu 1 stycznia 2019r. gdyby do przekształcenia nie doszło; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że kontrolowana sprawa jest tożsama pod względem faktycznym i prawnym z innymi sprawami rozpoznawanymi przez WSA w Krakowie na skutek skarg wnoszonych przez spółdzielnie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej (m. in. wyroki z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1307/19, z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1388/19, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1553/19, z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1555/19).
We wskazanych sprawach, podobnie jak w obecnie kontrolowanej, problem prawny dotyczy uwzględnienia bonifikaty przy ustalaniu opłaty przekształceniowej i we wszystkich wymienionych wyrokach uchylono zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela wykładnię przepisów oraz argumentację zaprezentowaną we wcześniejszych wyrokach Sądu, które zostaną przedstawione poniżej.
Podstawą materialnoprawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 916).
Zgodnie z pierwszym z nich z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie zaś do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).
Należy zauważyć, że okoliczności faktyczne nie były sporne pomiędzy stronami i nie budzą wątpliwości Sądu. Kwestia sporna w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast do sposobu rozumienia sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia".
W celu dokonania wykładni tego pojęcia konieczne będzie przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.
W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 Nr 22 poz. 159 t.j.). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art. 11 ust. 1). W myśl art. 23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej. W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art. 24).
Z kolei według przepisu art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika, wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat.
Stosownie zaś do § 8 ust.1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M. P. z 1969 Nr 3 poz. 33 t.j.), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w §§ 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej - w wysokości do 50% tej opłaty.
Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste w skonkretyzowanej - zależnej od zaistnienia określonych okoliczności - wysokości.
W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 Nr 22 poz. 99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art. 43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art. 43a).
Na podstawie art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydano rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. z 1989 Nr 14 poz. 78 t.j.). W § 3 tego rozporządzenia użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy".
Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że normodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego.
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona i zastąpiona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204 t.j.). W myśl przepisu przejściowego (art. 221) co do zasady do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych, których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Brak jest zatem możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej, a zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej. Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 oraz zasadach jej wnoszenia.
Skoro w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje.
Stosownie do art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 ustawy. Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego.
Z uwagi zatem na powyższe przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy dokonanej przez Sąd.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.