Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie W. M. decyzją z dnia 28 sierpnia 2001r. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2001r znak [...], którą orzeczono na podstawie pomiaru kontrolnego działki 185 o zmianie w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. [...] Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust 2, art. 20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego napisano, że W. M. złożył do organu I instancji wniosek o dokonanie pomiaru kontrolnego gospodarstwa położonego w obrębie [...] gm. [...] w związku z błędnie utworzoną w odnowionym operacie ewidencji gruntów działką Nr [...] stanowiącą drogę. Działka Nr. [...] została utworzona z m.in. parcel katastralnych nr [...], [...], [...] i [...] objętych KW [...] i stanowiących współwłasność W. M. w [...] i K. M. w [...] częściach. Wnioskodawca żądał wydzielenia z drogi oznaczonej jako działka [...], części powstałej z w/w parcel.
Starosta Powiatu [...] zakwalifikował wniosek do pomiaru kontrolnego, a W. M. uczestniczył w czynnościach technicznych i podpisał protokół graniczny sporządzony na tę okoliczność. Decyzja Starosty Powiatu [...] orzekająca o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie działki [...] stanowiącej drogę oparta została na przedstawionej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej z pomiaru kontrolnego.
W odwołaniu od tej decyzji W. M. domagał się "likwidacji" działki Nr [...] oraz korekty ogólnej powierzchni gospodarstwa.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie "całości akt sprawy przesłanych przez Starostwo Powiatowe w [...] ", Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzony pomiar kontrolny miał na celu, usunięcie błędu w operacie ewidencji gruntów przez wyodrębnienie z działki [...] stanowiącej drogę, nieruchomości będącej w użytkowaniu i współwłasności W. i K. M.. W efekcie pomiaru działka podzielona została na działki [...] i [...], z czego działkę [...] włączono do gospodarstwa W. i K. M., natomiast działka [...] pozostała we współwładaniu dotychczasowych posiadaczy. Zatem uznać należy, że wniosek o likwidację drogi na działce 185 w części przylegającej do włości W. M. został spełniony.
Podniesiono, że przedmiotem pomiaru kontrolnego była jedynie działka [...], a zatem zasadnie organ I instancji orzekł o usunięciu błędu w stosunku do działki ewidencyjnej Nr. [...] nie rozstrzygając o ogólnej powierzchni gospodarstwa i działek wchodzących w jego skład.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył W. M..
Z treści skargi i składanych w jej uzupełnieniu pism z dat wpływu; [...].02, [...].02 i [...].02, wynika, iż nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący podnosi zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją prawa własności przez naniesienie z urzędu działek [...] i [...], domagając się ich "likwidacji", oraz przywrócenia drogi oznaczonej jako działka pgr. L. kat. [...]. Skarżący podnosi, co potwierdzać mają przedstawione przy skardze załączniki, iż w latach 1987 i 1989 wszczynane były postępowania o rozgraniczenie szeregu działek w tym stanowiących jego wyłączną własność lub współwłasność z K. M. m. in. z działką Nr [...], która oznaczona była jako obj. Lwh [...] droga, względem której prawo współwłasności po [...] części służyło właścicielom (współwłaścicielom) nieruchomości wymienionych w zaświadczeniu wydziału ksiąg wieczystych wydanym co do Lwh [...].
W odpowiedzi na skargę doręczoną [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesiono o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że działkę [...] wydzieloną z działki 185, włączono do gospodarstwa W. i K. M., a działkę [...] pozostawiono we współwładaniu dotychczasowych posiadaczy tj. Z. S. S., L. J., K. M., B. O. i J. Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało przed tą datą zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153 poz 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle przypisanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu kontroli działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, skargę należy uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane na jej poparcie.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły pod rządami przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. 2000r. Nr 10 poz. 1086 z późn. zm) -zwanej dalej ustawą-oraz wydanego z mocą obowiązującą od 2 czerwca 2001r, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz 454)
Przepis § 84 powyższego Rozporządzenia stanowi, że operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu, w takim zakresie w jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Według postanowień § 83 dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność w zakresie określonym przepisami ustawy. Przepis § 85 ust. 2 przewiduje, że dokumentacja geodezyjna i kartograficzna, określająca dane ewidencyjne przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna spełniać wymagania w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3.
Zaskarżona decyzja ani w swym wyrzeczeniu ani w uzasadnieniu nie przytacza pełnej treści decyzji organu I instancji.
Z brzmienia tej decyzji (k. 15 akt post. adm.) wynika, iż orzeczono nią o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obrębu [...] gmina [...] w ten sposób, że; dotychczasowy stan objęty jednostką rejestrową Nr [...] według którego wchodząca w jej skład działka [...], oznaczona była jako droga o pow. 0.31 ha, z wpisem w rubryce właściciel (władający): Z. S. S., L. J., K. M., B. O. i J. Z. - wszystkich po 1/5 części, zastąpiono w tej samej jednostce rejestrowej wpisem działki Nr [...] oznaczonej jako dz. o pow. 0.09 ha we współwłasności W. M. w [...] i K. M. w [...] Kw [...], oraz działki Nr [...], oznaczonej jako dz. o pow. 0.22 ha w stanie "dotychczasowym" (co do właścicieli lub władających). Z dwuzdaniowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, że podstawę decyzji stanowi dokumentacja geodezyjna z podziału działki [...] wykonana przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Kolejowych w [...], z której ma wynikać, iż działka [...] została podzielona według stanu prawnego i tak; działka [...] objęta jest księgą wieczystą [...], a działka [...] pozostaje we współposiadaniu dotychczasowych posiadaczy.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
W świetle przepisu art. 20 ust. 1 i 2 informacje te mają charakter przedmiotowy i podmiotowy.
Informacje przedmiotowe w odniesieniu do gruntów obejmują (art. 22 ust 1 pkt 1) dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Informacje podmiotowe w odniesieniu do gruntów obejmują m.in.(art.22 ust.2 pkt1) dane o właścicielu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - o innych osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się budynki.
Nośnikiem tych informacji jest operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1). Przepis art. 51 ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę władającego.
Sama ustawa (poza powołanym art. 51) nie zawiera regulacji dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzenia w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji czyniły to przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W świetle powyższego należy skonstatować, że wprowadzone utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji zmiany mają charakter przedmiotowo - podmiotowy. Z jednej bowiem strony działka [...] zmienia swoje oznaczenie na działki Nr [...] i [...], ale zarazem następuje zmiana podmiotów własności nowo utworzonych działek. Z treści decyzji wynika, że w miejscu wpisanego w 1/5 części K. M. jako współwłaściciela, czy władającego całą działką [...], wpisani zostają w odniesieniu do działki [...] W. M. i K. M. w wysokości udziałów jakie służą im względem nieruchomości objętej KW [...], natomiast do działki [...] pozostawiony jest stan dotychczasowy, niewyjaśniony co do tytułu (współwłasności czy współposiadania) i podstawy wysokości udziałów.
Stan przedstawionych akt sprawy wskazuje, iż zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania powyższej decyzji, która zdaniem organu odwoławczego miała na celu usunięcie błędu w ewidencji gruntów. W szczególności, poza stwierdzeniem zawartym w decyzji, akta nie obrazują, kiedy i na jakiej podstawie została utworzona i wprowadzona do ewidencji działka Nr [...]. Przedłożone odpisy z ksiąg wieczystych KW [...] co do nieruchomości stanowiącej uzasadnieniu w 17/32) oraz nieruchomości W. M. obj. KW [...], w opisie nieruchomości operują katastralnym oznaczeniem parcel, wśród których działka ewd. [...] oczywiście nie występuje. Organy przyjmując, że działka ta włączona została do gospodarstwa W. i K. M., w ogóle nie wyprowadziły zmian gruntowych do momentu powstania działki ewid. [...] z nieruchomości objętych tą księgą. Skoro działka [...] przypisana została ewidencyjnie współwłaścicielom K. M. i W. M., to pozostawienie jej w ramach poz [...] jednostki rejestrowej prowadziło do sprzeczności z przepisami § 9 ust. 1, § 13 ust 1 i 2 i § 60 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia, skoro stanowiła obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym, lecz inny niż co do pozostałej działki [...].
Jak wynika z treści akt przedmiotem czynności zleconych [...] Biuru Geodezji i Terenów Rolnych Oddział w [...] był pomiar kontrolny działki [...] (w obrębie działek [...] i [...] - co do których też brak danych rejestrowych w aktach). Przy dokumentacji technicznej przesłano natomiast protokół graniczny (kserokopia w aktach), z którego nie wynika nawet, czy jego przedmiotem było ustalenie czy wznowienie granicy, oraz w odniesieniu do jakich nieruchomości reprezentowały prawa osoby uczestniczące w tej czynności. Stwierdzenie w protokole, że działka [...] "wg dokumentów i wskazania stron jest w dwóch stanach prawnych" nie jest odzwierciedlone w zalegającej w aktach dokumentacji a przyjęcie, że jej odcinek przebiega w obrębie dz. ewid. [...] i [...], wskazywałoby, iż "nałożono" na siebie działki ewidencyjne.
Decyzja organu I instancji nie nawiązuje zaś w sentencji ani nawet w uzasadnieniu do konkretnego dokumentu geodezyjnego, obrazującego zmiany, które nią wprowadzono.
W świetle powyższego, pomimo, iż zarzuty skargi zmierzają do prowadzenia w postępowaniu ewidencyjnym czynności w celu przywrócenia oznaczeń katastralnych nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z całą istotą i celem założenia ewidencji gruntów, to jednak zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa w następstwie braku wyjaśnienia stanu faktycznego, przez zebranie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim zaś nie został ustalony w jednoznaczny sposób przedmiot postępowania. Pomiar kontrolny jest tylko czynnością techniczną w ramach postępowania ewidencyjnego i sam w sobie nie stanowi materii decyzyjnej. Jeżeli treść wniosku W. M., zwracającego się " o kontrolny pomiar celem przyłączenia drogi do powierzchni gospodarstwa Nr [...]" była niejasna, to należało dążyć do sprecyzowania żądania, po to by ustalić przedmiot postępowania.
Przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie przewidują formy postępowania w celu sprostowania błędów ewidencji, lecz regulują (§44 i 4) m. in. postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W świetle § 47 ust. 2 gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych albo uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust.3 ustawy.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I- szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt1 Lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270).
Rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wywiera skutek dopiero od prawomocności wyroku. Z tego względu na podstawie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie II-gim sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.