Uzasadnienie
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 3 października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ust. 1 K.p.a., art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w sprawie zmiany ukształtowania terenu i naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich w związku z nawożeniem materiału ziemnego i prowadzonymi pracami niwelacyjnymi na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z. nakazał O. G. przywrócenie terenu działki nr [...] w Balicach do stanu pierwotnego tj. do stanu sprzed nasypania odpadu. W decyzji wskazano, że powyższy obowiązek należy spełnić najpóźniej do dnia 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że postępowanie w tej sprawie wszczęto w 2018 r. na wniosek mieszkańca ul. [...] w B. w związku z nawożeniem materiału ziemnego i prowadzonymi pracami niwelacyjnymi na dz. nr [...] w miejscowości B., gmina Z..
Omówiono wyniki zorganizowanej w dniu 30.04.2018 r. wizji w terenie z udziałem zainteresowanych stron i podano, że biorąc pod uwagę skutki i koszty związane z usunięciem nawiezionej ziemi i doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego przez właściciela działki nr [...] w B., a w szczególności dalszą ingerencję w środowisko naturalne oraz mając możliwość nałożenia na właściciela obowiązku wykonania urządzeń w celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed naruszeniem stosunków wodnych, na podstawie zgromadzonej dokumentacji Wójt Gminy Z. wydał decyzją ustalającą nakazy określonego zachowania, nałożone na O. G.. Decyzja Wójta Gminy Z. w zakresie pkt. 1-3 została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uchylona w części tj. w zakresie pkt 4, który otrzymał nowe brzmienie (decyzja z dnia 07.09.2019 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 18.01.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/18 uchylił jednak zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Po zwrocie akt, Wójt Gminy Z. w dniu 19.06.2019 r. wszczął ponownie postępowanie i zawiadomił strony o wizji lokalnej w terenie. Następnie organ ustalił stan pierwotny zagospodarowania działki nr [...] w B. oraz wskazał na działania podjęte w latach 2017 - 2018 przez właściciela tej działki na gruncie. Dalej zostały opisane wyniki wizji z dnia 08.07.2019 r., w której uczestniczyli tylko A. W., B. K. oraz przedstawiciel Gminy Z.. Podano, że z uwagi na brak większości stron na wizji, a zwłaszcza właściciela dz. nr [...] w B., w dniu 20.08.2019 r. do wszystkich stron zostało przesłane pismo wraz z protokołem z wizji, w celu zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem w siedzibie Urzędu Gminy Z. i informacją o możliwości wniesienia pisemnych uwag i wyjaśnień. Swoje stanowisko w sprawie przedstawił tylko A. W., natomiast właściciel działki nr [...]/ w B. nie zgłosił się w wyznaczonym terminie, nie dostarczył żadnych dokumentów oraz nie wniósł żadnych uwag i wyjaśnień w sprawie.
Mając na uwadze zgromadzony materiał organ I instancji ustalił, że nawieziony odpad/ziemia został przywieziony nielegalnie (bez jakichkolwiek zgód i dokumentów potwierdzających jego pochodzenie, a jego ilość przekracza dopuszczalne wartości określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska - a więc naruszono art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach. Istniejący teren podniesiono o ok. 3-4 m w stosunku do pierwotnego, w wyniku czego zostały naruszone stosunki wodne na gruntach sąsiednich (stwierdzono, że tereny przyległe są podmokłe i zabagnione - naruszono art. 234 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jedyny możliwy dojazd do posesji na działce nr [...] oraz do gminnej przepompowni ścieków zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w B. i cieku wodnego na dz. nr [...] został zlikwidowany, co uniemożliwia dojazd/dojście do w/w posesji i urządzeń wod- kan.(przepompowni ścieków), zasypany został rurociąg gazowy warstwą ziemi od 1,0 do 4,0 m, co w znaczny sposób może uniemożliwić do niego dostęp w przypadku powstania awarii.
Od tej decyzji odwołanie złożył O. G. zarzucając, że decyzja została wydana na podstawie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie w związku z informacjami pochodzącymi od mieszkańca gminy co do zmiany ukształtowania terenu i naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich w związku z nawożeniem materiału ziemnego i prowadzonymi pracami niwelacyjnymi na dz. nr [...] w miejscowości B., gmina Z.. Po przeprowadzeniu postępowania została wydana decyzja ustalająca nakazy dla właściciela dz. nr [...], utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, jednak obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18.01.2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1408/18, w którym zawarto wskazania co do dalszego postępowania.
Sąd podkreślił, że w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach nie należących do sprawcy naruszenia. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje żadnych tych elementów (ustaleń stanu faktycznego) nie posiadają.
Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, organy obu instancji nie napominają w ogóle, jak podwyższenie gruntu i to znaczne wpłynęło na stosunki wodne w relacji do nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji wykracza też poza ramy dopuszczone przepisem art. 234 ust 3 ustawy. Sąd stwierdził, że nieudolność wykazywana przez organy pozwala na przyjęcie, iż stosowna ekspertyza biegłego z zakresu hydrologii powinna być w sprawie sporządzona. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą stan faktyczny i wydadzą konieczne nakazy, stosownie do ustaleń dokonanych na podstawie tej ekspertyzy. W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania ujęte w tym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organ I instancji, rozpoznając sprawę po raz kolejny po ww. wyroku, wezwał strony do udziału w wizji lokalnej w terenie, przeprowadził wizję w dniu 08.07.2019 r., protokół z wizji przekazał stronom informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, po czym wydał obecnie badane rozstrzygnięcie z dnia 03.10.2019 r. Ze zreferowanej wyżej chronologii działań organu I instancji, dokonanych w toku ponownego rozpoznania sprawy wynika, że co prawda organ podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości i usunięcia wad, które stały się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej i organu odwoławczego zapadłych w sprawie, jednak nie przyniosła ona wyczerpujących rezultatów.
Zasadniczą kwestią w sprawie pozostaje sporne ustalenie przez organ I instancji zaistnienia przesłanki z art. 234 ust. 3 p.w. W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (przepis poprzednio obowiązujący, odpowiadający treściowo art. 234 ust. 3 p.w.) wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się wykazać tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności wykaże. Na konieczność pozyskania takiego dowodu wskazał też WSA w Krakowie w wiążącym w tej sprawie wyroku.
Pomimo tego, organ I instancji ograniczył się do przeprowadzenia wizji w terenie, która niestety okazała się niewystarczająca w sprawie, zaś wyniki dotychczasowego postępowania w efekcie nie dają podstaw do poczynienia na ich podstawie niespornie ustaleń stanu faktycznego sprawy - zwłaszcza w kontekście przywoływanych przez odwołującego okoliczności oraz normy art. 234 ustawy Prawo wodne. Wydanie takiej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju np. może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: utwardzenie dojazdów, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, brak konserwacji urządzeń wodnych, budowa ogrodzenia, budowa studni, założenie pewnych urządzeń odwadniających itp.) i nie muszą powodować szkodliwych zmian na gruntach sąsiednich.
Jednocześnie sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust.3 ustawy. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jedynie wtedy, gdy stwierdzi szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie tak więc istotne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy dokonaną zmianą w stosunkach wodnych i ich szkodliwością na grunt sąsiedni. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał pewnych ustaleń, jednak należy je uzupełnić. I tak organ ustalił, że nawieziony odpad/ziemia został przywieziony nielegalnie, czyli bez jakichkolwiek zgód i dokumentów potwierdzających jego pochodzenie, a jego ilość przekracza dopuszczalne wartości określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska - a więc naruszono art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach.
Z akt sprawy nie wynika jednak, jaką konkretnie ilość ziemi jako nawiezioną nielegalnie ustalił organ I instancji na terenie dz. nr [...]. Nie zostało też ustalone, z jakiego powodu ziemia ta została uznana za odpad i to ten określony w ww. przepisie ustawy o odpadach, co słusznie wytknął w odwołaniu O. G.. Kolegium zwraca też uwagę, że odwołujący podniósł, że w latach 2017 - 2019 na terenie dz. nr [...] były prowadzone, wbrew woli odwołującego, prace ziemne przez A. W., zaś w Prokuraturze Rejonowej K. - [...] prowadzone jest postępowanie dotyczące kradzieży ziemi i innych działań sprzecznych z prawem dotyczących działki [...], w tym wyżej opisanymi pracami ziemnymi.
Wobec tego, ustalenia organu I instancji mogą nie być wiarygodne, a z pewnością nie są wystarczające, jako że nie odnoszą się do okoliczności podniesionych w odwołaniu. Organ I instancji ustalił też, że istniejący teren dz. nr [...] podniesiono o ok. 3-4 m w stosunku do pierwotnego, w wyniku czego zostały naruszone stosunki wodne na gruntach sąsiednich, skutkiem czego tereny przyległe są podmokłe i zabagnione. Godzi się jednak zauważyć, że w aktach sprawy nie ma materiałów, z których wynikałby poziom gruntu sprzed 2017 r., do którego można byłoby porównań aktualne rzędne wysokościowe przedmiotowej działki. Ustalenie stanu pierwotnego ma zasadnicze znaczenie w sprawie w świetle wiążącego w sprawie wyroku, jak też twierdzeń odwołania o dokonanym w 2017 r. podniesieniu terenu działki nr [...] na całej jej powierzchni o około 60 cm.
Odwołujący podniósł też, że nawiezienie ziemi na dz. [...] nastąpiło nie na terenie całej jego działki, jak ustalił organ I instancji, lecz na części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowe -usługową. Do twierdzeń tych nie sposób się odnieść wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej z tego rejonu B.. Podobnie Kolegium nie jest w stanie ocenić, czy istotnie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruntach sąsiednich ze szkodą dla nich, ponieważ poza twierdzeniami niektórych stron w aktach nie ma dowodów tych ustaleń. Zdaniem Kolegium również pozostałe ustalenia decyzji I instancji są niewystarczające. Organ wskazał co prawda, że zasypany został rurociąg gazowy warstwą ziemi od 1,0 do 4,0 m, jednak w świetle okoliczności podanych w odwołaniu, że na obszar rurociągu gazowego zwałowana została "ziemia w wyniku nielegalnie prowadzonych prac A. W., nie można na tym etapie postępowania ustalić, czy zasypanie rurociągu gazowego stanowi efekt działania odwołującego czy innej strony - zwłaszcza przy twierdzeniu odwołania, że prace wyrównawcze działki nie obejmowały terenu, pod którym przebiegał gazociąg.
Co więcej samo przypuszczenie organu, że zasypanie tego rurociągu w znaczny sposób może uniemożliwić do niego dostęp w przypadku powstania awarii, nie może stanowić podstawy wydania decyzji w oparciu o art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten wymaga bowiem stwierdzenia powstania rzeczywistej szkody, a nie potencjalnej czy hipotetycznej. Z kolei jeśli chodzi o zasypanie istniejącego dojazdu do posesji na działce nr [...] oraz do gminnej przepompowni ścieków zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w Balicach i cieku wodnego na dz. nr [...], co uniemożliwia dojazd/dojście do w/w posesji i urządzeń wod-kan.(przepompowni ścieków), Kolegium przypomina, że postępowanie prowadzone w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie służy przywracaniu lub ustalaniu kwestii dostępności poszczególnych działek do drogi publicznej. Zagadnienia te należą bowiem do kognicji sądu powszechnego i są ustalane w postepowaniu o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu lub ustanowienia drogi koniecznej.
Wobec powyższych uwag należy wskazać, iż organ I instancji nie wyjaśnił, jak kształtowały się stosunki wodne przed zmianą, kiedy i jakich dokładnie czynności dokonano na działce nr [...] i ewentualnie działkach sąsiednich oraz jaki miało to wpływ na panujące w rejonie stosunki wodne. Godzi się też przyjąć, że w decyzji stwierdzono, iż pomimo tego, że kierunek spływu wód nie został zmieniony na dz. nr [...], to z uwagi na świeży nasyp w czasie opadów atmosferycznych woda wraz z błotem spływa na działkę nr [...] oraz do cieku powodując szkody (ich zamulenie). Niestety, w aktach brakuje dowodów tych ustaleń, jak chociażby zdjęć powstałych szkód.
Należy wskazać, iż organ I instancji chociaż poczynił pewne ustalenia, mają one charakter niewystarczający. Nie odnotowano rzetelnie, jaki jest stan na gruncie, co zaobserwowano dokładnie podczas oględzin tzn. jaki jest dokładnie układ działek, jakie są kierunki ich nachylenia itp., kiedy konkretnie doszło do zmian. Nadto należy wskazać, iż wizja w terenie chociaż jest jednym z ważniejszych dowodów w sprawie nie jest jedynym, który może wykorzystać organ w celu właściwego wyjaśnienia sprawy i potwierdzenia bądź wykluczenia okoliczności które podnosi Odwołujący. I tak zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przedmiotowej sprawie WSA w Krakowie w wiążącym w sprawie wyroku wprost wskazał na konieczność wykonania stosownej opinii hydrologicznej, który to obowiązek zbagatelizował organ I instancji, naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a. Nadto, organ I instancji nie załączył do akt sprawy nawet mapy wskazującej na usytuowanie nieruchomości względem siebie, brak jest też np. szkicu sytuacyjnego, z którego wynikałaby kierunki spływ wód i oznaczenie miejsc koncentracji wód.
Powyższe wskazuje na wady formalne postępowania. Zauważyć trzeba, że organowi I instancji nie udało się ustalić w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7, 77 K.p.a. i nie pozwala na zorientowanie się w sytuacji, jaka ma miejsce na gruncie. Ocena właścicieli sąsiadujących nieruchomości jest bowiem zasadniczo sprzeczna i tym samym trudno stwierdzić z całą stanowczością, iż przesłanki wynikające z przepisu (tj. art. 234 ustawy prawo wodne) zostały spełnione bądź nie. Natomiast to właśnie rzeczą organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie właściwych dowodów w sprawie a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego według tzw. zasady swobodnej oceny dowodów. Nacisk położony bowiem winien być na jednoznaczne ustalenie kwestii zmiany ukształtowania terenu (nadsypywanie ziemi), bowiem te okoliczności wskazano m.in. we wniosku jak również aktualnie te kwestie podnoszone są w odwołaniu, a następnie ustalenie czy czynności te spowodowały naruszenie ukształtowanych wcześniej stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.
Decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję z art. 138 § 2 K.p.a. i powoduje jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności w szczególności poprzez: uzupełnienie materiału dowodowego (m.in. ponowienie wizji w terenie w celu zweryfikowania twierdzeń Odwołującego i dokonanie własnych ustaleń organu; pozyskanie ew. innych środków dowodowych stosownie do stanu sprawy np. podkładów mapowych na których można np. dokonać odpowiednich szkiców, przesłuchania ew. świadków (jeżeli to będzie konieczne) i strony (w razie konieczności), pozyskać opinię biegłego.
Należy przy tym pamiętać, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Inicjatywę dowodową mogą również wykazać strony postępowania, o czym Kolegium informuje. Należy także przy ponownym rozpoznaniu sprawy pamiętać o treści przepisów po nowelizacji od 1 czerwca 2017 r. Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art.79 a K.p.a., zgodnie którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Mając na uwadze powyższe, kwestia naruszonych stosunków wodnych wymaga zdaniem Kolegium dalszego wyjaśnienia.
Od tej decyzji sprzeciw wniósł A. W. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione skorzystanie z kompetencji wydania decyzji kasatoryjnej i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia;
2/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzję;
3/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym zupełne pominięcie odniesienia się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji dotyczącej stwierdzenia nielegalnego nawiezienia odpadu w ilości przekraczającej dopuszczalne normy;
4/ art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 5/ art. 10 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w tym poprzez nieumożliwienie zajęcia stanowiska co do zarzutów podniesionych dopiero na etapie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, 6/ art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, korzystny dla drugiej strony postępowania oraz dokonanie ustaleń w sposób niezgodny z prawdą, 7/ art. 35 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez organ II instancji ponad 3 miesiące, łamiąc tym samym zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki;
8/ art. 109 § 1 K.p.a. poprzez wysłanie decyzji przez organ II instancji na adres nie będący adresem do korespondencji podanym w aktach sprawy.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało w stosunku do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a. jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu, co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania zaś takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.) i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sprawy z zakresu zastosowania art. 29 Prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy" (Wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 118/18).
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.
Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319) stwierdzając, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Przedmiotowa sprawa była przedmiotem oceny tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1408/18 uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji wskazał, iż.. skarżona decyzja żadnych tych elementów (ustaleń stanu faktycznego) nie posiada. Decyzja organu I instancji (jej uzasadnienie będące integralną częścią decyzji) ogranicza się jedynie do przytoczenia oświadczeń osób które brały udział w czynności nazwaną przez organ "wizja lokalna" i w zasadzie żadnych ustaleń nie dokonuje. Organ II instancji rozstrzygniecie swoje oparł na decyzji organu I instancji, nie wychodząc poza te "ustalenia" i ocenę prawną, przy czym jak mowa wyżej ani ustaleń ani oceny prawnej ta decyzja nie zawiera. Zdaniem sądu orzeczenia te nie są rozstrzygnięciami sprawy administracyjnej. Decyzje nie zawierają żadnych elementów ustaleń stanu faktycznego, o których mowa wyżej. Nie wskazują, kto i kiedy dokonał naruszenia stanu wód na gruncie (przytaczają jedynie oświadczenie właściciela działki o nawiezieniu ziemi na działkę co samo przez się może, ale nie musi być naruszeniem stosunków wodnych), na czym naruszenie to polegało, jak zmiana ta wpłynęła na stosunki wodne na tym obszarze i czy wpłynęła na grunty sąsiednie - w szczególności, czy na tym gruncie (sąsiednim) wystąpiła szkoda a jeżeli taki fakt zaistniał – na czym szkoda polega.
Nie widomo też, jaki był stan wód przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych. (...).Nieudolność wykazywana przez organy pozwala na przyjęcie, iż stosowna ekspertyza powinna być w sprawie sporządzona. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą stan faktyczny i wydadzą konieczne nakazy, stosownie do ustaleń dokonanych na podstawie tej ekspertyzy.
Stanowisko sądu było dla organów obu instancji wiążące. Zgodnie bowiem z 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. I OSK 403/19 związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości.
Ponieważ organ I instancji wbrew zaleceniom sądu, ekspertyzy wykazującej czy do naruszenia stosunków wodnych doszło i czy naruszenie to (o ile nastąpiło) wpłynęło na szkodliwie na grunty sąsiednie, nie przeprowadził w dalszym ciągu swoje rozstrzygnięcie opierając się na własnych "ustaleniach", należy przyjąć, iż po pierwsze organ ten naruszył przepisy postępowania (nie zastosował się do wiążących zaleceń sądu) i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - wyjaśnić należy bowiem kwestie podstawowe w oparciu o miarodajny dowód. Uznać zatem należy, iż zachodziły pełne podstawy by organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu ją do ponownego rozpatrzenia. Skarżona decyzja jest zatem w pełni legalna.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 150 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.