Uzasadnienie
W dniu 28 marca 2012 r. Rada Gminy Pałecznica podjęła uchwałę nr VI/95/2012 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki Nad Bezdomnymi Zwierzętami Oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt Na Terenie Gminy Pałecznica. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 5 lipca 2012 r., poz. 3222.
Prokurator Rejonowy Kraków – Prądnik Biały wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nienależyte uregulowanie tam wymienionych zagadnień, poprzez zaniechanie wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych elementów Programu, a to: niewskazanie schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu opiekującego się wolnożyjącymi kotami i dokarmiającego je, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, podmiotu zajmującego się poszukiwaniem właściciel dla bezdomnych zwierząt, lekarza weterynarii zajmującego się kwestiami sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak i niewskazanie gospodarstwa rolnego, gdzie zwierzęta gospodarskie mają być umieszczone. W związku z powyższym skarżący Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że w 2019 roku podjęte zostały działania mające na celu wyeliminowanie naruszenia przepisów art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt i w związku z tym Rada Gminy Pałecznica podjęła 25 marca 2019 r. uchwałę nr VIII/53/2019 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica na 2019 r."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Analiza legalności zaskarżonej uchwały musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego) wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, zawartego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Realizacja tego upoważnienia musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna.
Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny.
Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.
Upoważnienie do wydania zakwestionowanej uchwały z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 638), który w dniu wydania zaskarżonej uchwały miał następujące brzmienie: "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
- 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
- 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
- 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
- 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
- 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
- 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
- 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
- 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu."
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, który ma jednak zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.
Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Niewątpliwie, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 10 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1394/19, w którym wskazano, że z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować.
Nadto program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 336/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poddany kontroli Sądu Program stanowi załącznik do uchwały składający się z 6 punktów. Punkt 1 pt. "Diagnoza stanu obecnego" zawiera charakterystykę Gminy Pałecznica, analizę dotychczasowego stanu prawnego w zakresie zwalczania bezdomności zwierząt, a także przedstawienie występujących na obszarze gminy problemów z bezdomnymi zwierzętami. Punkt 2 określa cele Programu, tj. zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica. Punkt 3 określa podmioty prowadzące działania (Wójt Gminy Pałecznica, organizacje społeczne, Komenda Powiatowa Policji w Proszowicach, Powiatowa Inspekcja Weterynaryjna w Proszowicach). Punkt 4 określa sposoby realizacji celów Programu, przy czym sposoby, wymienione w ppkt 1 - 8 te stanowią powtórzenie, a w części rozwinięcie obligatoryjnych elementów programu określonych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
W dalszej części wskazano inne sposoby realizacji programu tj. edukacja w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, współpraca z organizacjami pozarządowymi, jak też organizowanie konkursów, akcji, prelekcji dla dzieci i młodzieży. W punkcie 5 pt. "Finansowanie działań" wskazano, że w budżecie Gminy na 2012 r. zapewniono środki finansowe na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt w wysokości 3000 zł. W punkcie 6 pt. "Postanowienia końcowe" wskazano miejsca zabezpieczone dla bezdomnych zwierząt, określając z imienia i nazwiska osoby prowadzące wyznaczone gospodarstwa.
Analiza przedstawionych powyżej uregulowań doprowadziła Sąd do przekonania, że kwestionowany Program nie mógł spełnić swojej roli, a Rada Gminy Pałecznica nie wypełniła właściwie upoważnienia ustawowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Rację ma skarżący Prokurator, że nie określono w nim obligatoryjnych elementów programu. W znacznej części Program nie stanowi w ogóle treści normatywnych, w znacznej części – powtarza, ewentualnie rozwija treści zawarte w ustawie, a jedynie w niewielkiej części określa konkretne sposoby, a jednocześnie gwarancje zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica (tak w odniesieniu do obowiązku wskazania i zapewnienia miejsc dla bezdomnych zwierząt w punkcie 6 Programu).
Podkreślenia wymaga ponadto, że art. 11a ust. 5 ustawy zobowiązywał radę gminy nie tylko do określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale i sposobu wydatkowania tych środków. Punkt 5 kwestionowanego Programu określa jedynie wysokość kwoty przeznaczonej na realizację programu, która została zarezerwowana w budżecie. Nie określa jednak sposobu wydatkowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, wobec czego stwierdził jej nieważność w całości, działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.