Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 280/10

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA Kr 280710

W dniu 26 września 2005 r. (data nadania przesyłki poleconej) K.S. wniosła do Wojewody podanie o regulację stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną (droga wojewódzka w miejscowości J. gmina B.) dotyczącej części działki nr 1 o pow. 0.0183 ha.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda przekazał podanie Staroście C., uznając je za wniosek o wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W dniu 30 grudnia 2005 r. do Starosty C. wpłynął wniosek

K.S.S. o odszkodowanie za całość działki nr 1 zajętej "po części pod drogę wojewódzką nr [...] i w części pod chodnik.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, póz, 872 z późn. zm.), art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych części pod chodnik". (Dz. U z 2007 r. nr 19. poz. 115 z późn. zm.) oraz art, 104 i art. 107 k.p.a. 1/ odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości, położonej w obr. J. jedn. ewid. B., oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 0,0076 ha, powstałej z podziału działki nr 1 (operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 lipca 2008 r. pod nr ewid. [...]). Obj [...] wydanym przez Naczelnika Gminy w B., stanowiącą własność w dniu 31 grudnia 1998 r. E.S. w 9/20 częściach, M.M. w 11/80 częściach, K.S. w 11/80 częściach, J.S. w 11/80 częściach oraz K.S. w 11/80 częściach, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...].

2./ stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Województwo nabyło z mocy prawa, własność nieruchomości, położonej w obr. J., jedn. ewid. B., oznaczonej jako działka nr 3 o pow. 0,0107 ha, powstałej z podziału działki nr 1, obj. [...] wydanym przez Naczelnika Gminy w B., stanowiącą własność 31 grudnia 1998 r. E.S. w 9/20 częściach, M.M. w 11/80 częściach, K.S. w 11/80 częściach, J.S. w 11/80 częściach oraz K.S. w 11/80 częściach, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...].

Postępowanie prowadzone przez Starostę C. było zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę wskazanej wyżej decyzji.

Postanowieniem z [...] marca 2009 r. znak [...] Starosta C. podjął zawieszone postępowanie. Postanowienie doręczono K.S., M.M., K.S. oraz J.S..

Na rozprawie administracyjnej w dniu 23 lipca 2009 r., na którą wezwano K.S.,M.M., K.S. oraz J.S. stawił się jedynie J.S.. W trakcie rozprawy poinformowano go, że w ustawowo wskazanym terminie wniosek o odszkodowanie złożyła tylko K.S., natomiast za udziały pozostałych 3 osób nie może być ustalone odszkodowanie. J.S. oświadczył wówczas, że "wszystko było załatwione w sądzie mamy takie prawo do odszkodowania, w mojej ocenie wystarczy jak złożył wniosek jeden w imieniu wszystkich".

W trakcie kolejnej rozprawy administracyjnej w dniu 28 lipca 2009 r. stawili się M.M. i J.S.. M.M. oświadczyła m. in.:

1. — "K.S., która złożyła wniosek dla wszystkich spadkobierców (4 osoby)"
2. — "żądam, aby Starosta również uwzględnił nas wszystkich i ustalił odszkodowanie dla wszystkich"
3. — "K.S. działała w naszym imieniu, a my nie wiedzieliśmy, że należy dołączyć pełnomocnictwa, mając postanowienie o nabyciu spadku"
4. — jeżeli Starosta uzna, że należy wniosek siostry uzupełnić o pełnomocnictwa, to tak zrobimy i stosowne opłaty uiścimy.

J.S. podtrzymał to, co powiedziała jego siostra i stwierdził, że jego zdaniem K.S. działała w imieniu wszystkich uprawnionych do uzyskania odszkodowania; "nie podpisaliśmy wniosku, ponieważ w K. w decyzji Wojewody byliśmy wszyscy wymienieni jak spadkobiercy po 1/4".

W dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta C. wydał trzy decyzje znak [...], a to:

1. a) decyzją nr 1 na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania "na rzecz J.S. za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...] jako działa 3 o pow. 0,0107 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] - ul.[...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Województwa, co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.
2. b) decyzją nr 2 na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M.M. za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...] jako działa 3 o pow. 0,0107 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością Województwa, co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.
3. c) decyzją (bez numeru) na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 588,50 zł za udział 1/4 w prawie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów B. obręb [...], jako działka 3 o pow. 0,0107 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r, z mocy prawa stała się własnością Województwa, co stwierdził Wojewoda w decyzji [...] z dnia [...].12. 2008 r., zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] w J., a także określił sposób i termin wypłaty odszkodowania na rzecz K.S.. Każda z powyższych decyzji została doręczona wyłącznie adresatowi. Pismem z dnia 15.
4. 09. 2009 r., S.S. - działając imieniem swojego męża K.S. - zwróciła się do Wojewody za pośrednictwem Starosty C. z pytaniem, dlaczego nie on otrzymał decyzji w sprawie odszkodowania. W odpowiedzi Starosta C. pismem z dnia 22 09. 2009 r. wyjaśnił, że K.S. - jeden z uprawnionych spadkobierców właścicieli przedmiotowej działki, nie złożył wniosku o odszkodowanie w związku z czym organ nie wydał decyzji.

Od powyższych decyzji Starosty odwołania złożyli; K.S., J.S., M.M..

Wojewoda w dniu [...] 12. 2009 r. wydał trzy decyzje: a) decyzją znak [...] utrzymał w mocy decyzję nr 1 Starosty C. z dnia [...].

1. 08. 2009 r. nr [...] dotyczącą J.S. (k.[...])..

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że organ l instancji podjął prawidłową decyzję. Organ ustalił bowiem, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13.10. 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dnie, 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony w okresie od dnia 1.

1. 01. 2001 r. do dnia 31.
2. 12. 2005 r. Ponieważ odwołujący się J.S. nie dochował wymaganego ustawą terminu do złożenia stosownego wniosku, przeto decyzja organu l instancji jest trafna. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu; jakoby siostra odwołującego się S.K. reprezentowała wszystkich spadkobierców ustnie upoważniona przez nich - Wojewoda stwierdził, iż złożenie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców wniosku o odszkodowanie nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, czy też ich spadkobierców. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie o odszkodowanie jest złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w ustawowym terminie. Ponieważ odwołujący się nie złożył takiego wniosku w ustawowym terminie, nastąpiło po jego stronie wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
3. b) decyzją znak [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty C. z dnia [...].

1. 08. 2009 r., nr [...] dotyczącą M.M. (k.[...]
2. c) decyzją znak: [...] uchylił decyzję nr 3 Starosty C. z dnia [...].08. 2009 r. nr [...], dotyczącą K.S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji (k. [...] K.S., M.M. K.S. i J.S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r., powołując się na numer sprawy [...]. W skardze podnoszą, że są spadkobiercami po E.S. i związku z tym każdy z nich ma przyznany przez Sąd Rejonowy w C. równy udział we współwłasności przedmiotowej działki wynoszący po 1/4 części. Płacili regularnie podatki od przedmiotowej nieruchomości i oczekują, że sprawa zostanie wreszcie uczciwe załatwiona po 5 latach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, oraz że w stosunku do każdego b. właściciela nieruchomości została wydana odrębna decyzja. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości odjęte w trybie art. 73 ustawy reformującej wymaga złożenia wniosku od każdego właściciela. Sprawa każdego właściciela jest odrębną, a sprawy te mogą być połączone tylko do wspólnego rozpoznania na mocy art. 62 k.p.a. jednakże interes prawny właściciel ma tylko w sprawie wszczętej jego wnioskiem.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K.S.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Sąd wyłączył do odrębnego postępowania sprawy:

1. 1. ze skargi J.S., M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn.[...]
2. 2. ze skargi J.S., M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn.[...],
3. 3. ze skargi J.S., M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. adresowaną do K.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, acz nie z powodów w niej wywiedzionych.

Stosownie do przepisów art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 par 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kognicji Sądu jest sprawa ze skargi J.S., M.M. i K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...]12.2009 r. znak; [...] którą utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...].

08. 2009 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J.S. za udział ¼ w prawie własności nieruchomości ozn. nr działki 3 o pow. 0,0107 ha, obr. J. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej nr [...], która z dniem 1.01. 1999 r. stała się własnością Województwa, co stwierdził Wojewoda w decyzji znak; [...], z dnia [...].12. 2008 r.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych właścicielem przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną był E.S., który zmarł w dniu 11.

1. 02. 2005 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia 29.
2. 04. 2005 r., sygn. akt [...], spadek po E.S. nabyło na podstawie ustawy wprost jego rodzeństwo a to: bracia – J.S. i K.S. oraz siostry – K.S. i M.M. z d. S. po 1/4 części każdy z nich.

Bezsporną w sprawie jest okoliczność/że działka nr 3, została zajęta pod drogę publiczną nr [...] ul. [...] w J. i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa w dniu 31.12.1998 r., a jej przejście z mocy prawa na własność Województwa z dniem 1.01. 1999 r. stwierdził wyżej powołaną decyzją z dnia [...].

1. 12. 2008 r. Wojewoda.

Skarżący domagaj się odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jego udziału (1/4 cz.) w własności działki.

Kwestię koniecznych przesłanek ustalenia i wypłaty odszkodowania reguluje art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (u.r.a.p.) - / DZ. U. Nr 133, poz.872 z póz zm./. Przepis ten stanowi m. in., iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

O ile. jak wskazano wyżej nie budzi wątpliwości fakt przejęcia na własność Skarbu Państwa zajętej pod drogę publiczną działki, to kwestią mającą doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i wymagającą wyjaśnienia jest data złożenia wniosku o odszkodowanie przez J.S. względnie działającego jego imieniem pełnomocnika.

Trzeba bowiem stwierdzić, iż trafna jest konstatacja organów obu instancji, że złożenie wniosku przez jednego współwłaściciela nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych spadkobierców. Bezspornym jest w sprawie, że wniosek o odszkodowanie pochodził od K.S. i dotyczył całej działki, a został złożony w dniu 30. 12..2005 r. (data wpływu - pieczęć Starostwa) Wyjaśnienia więc będzie wymagało dlaczego organ l instancji wydał przedmiotowa decyzję. Przepis art. 61 par 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy reformującej (u.r.a.p.) konieczny jest wniosek właściciela nieruchomości złożony w ustawowym, zawitym terminie tj. w przedziale czasu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2005 r..Zatem trudno przyjąć, stojąc na gruncie braku wniosku J.S. o odszkodowanie, by organ wzywając go jako stronę na rozprawę wyznaczoną na dzień 23.

1. 07. 2009 r. / k. [...] akt adm. / działał na podstawie art. 61 par 2 k. p. a.

Przepis ten daje możliwość organowi administracji publicznej ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, której przepis prawa wymaga wniosku strony. (Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć). Skoro po upływie wskazanego wyżej okresu czasu roszczenie wygasa, to w dacie rozprawy, brak było szczególnego tego szczególnego interesu uzasadniającego wezwanie J.S. i wszczęcie z urzędu postępowania mimo braku wniosku strony. Organ bowiem przyjmuje, że wniosek z żądaniem odszkodowania J.S. zgłosił dopiero na rozprawie w dniu 23.07.2009 r.

Z treści protokołu rozprawy nie wynika natomiast by J.S. zgłosił wniosek o odszkodowanie słowami ujętymi w cudzysłów " wszystko było załatwione w sądzie mamy takie prawo do odszkodowania, w mojej ocenie wystarczy jak złożył wniosek jeden w imieniu wszystkich". Organ poprzestał na tym oświadczeniu strony, uznając je za złożenie wniosku o odszkodowanie, nie zważając na zawarte w nim twierdzenie, że złożony jeden wniosek (K.S.) był w imieniu wszystkich. Należało więc wyjaśnić czy skarżący udzielił swojej siostrze pełnomocnictwa (dalej w toku postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu od negatywnej decyzji Starosty utrzymuje on, że udzielił ustnego pełnomocnictwa). Strona zgodnie z przepisem art. 32 kpa może działać przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 par 2 k.p.a.) Tylko sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny (...) a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia, (art. 33 par 4 k. p. a).

Organ administracji publicznej w toku postępowanie stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Te zasady zawarte w art. 7 k.p.a. nie były w toku postępowania administracyjnego przestrzegane. Również nie była stosowana w niezbędnym zakresie do wyjaśnienia sprawy, zasada udzielania informacji zawarta w art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oznacza to, że już wniesione przez stronę podanie podlega ocenie organu.

Postępowanie administracyjne nie jest ściśle formalistyczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decydujące znaczenie powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie podania. Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika z powyższego przepisu. / Wyrok WSA z dn. 26.03.2010, IVSA/Wa 1842/09, LEX nr 606905, wyrok NSA z dn. 24.08. 2010 r. l OSK 1428/09 LEX nr 7450121 Wojewoda jako organ, do którego K.S. skierowała prośbę o "regulację stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną /.../, kierując się niewątpliwie intencją wnioskodawcy przekazał je staroście C. na podstawie art. 65 par 1 k.p.a. kwalifikując je jako wniosek o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość /k. [...]./ W oparciu o ten wniosek Starosta prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, na co wskazuje postanowienie z dnia [...].

1. 10. 2005 r. o zawieszeniu postępowania /k. [...] akta jw./. W toku trwającego już postępowania o odszkodowanie, K.S. złożyła w dniu 30.
2. 12. 2005 r. wniosek o odszkodowanie w całości za działkę 1 zajętą pod drogę jednocześnie informując że "działka ta nie jest przez nas użytkowana..."i dalej wnioskodawczyni oświadcza "wyrażam zgodę na zajęcie i odszkodowanie całej działki ". Ze złożonych wcześniej dokumentów załączonych do pierwotnego wniosku wiadomym było, że udział w przedmiotowej nieruchomości wnioskodawczyni wynosi ¼ i tylko w tym zakresie będzie mogła uzyskać odszkodowanie. Pozostała część należała zgodnie z postanowieniem spadkowym do jej rodzeństwa. Należało zatem wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy domagając się odszkodowania w całości za działkę K.S. działała na swoją rzecz, czy też działała w imieniu rodzeństwa jako ich pełnomocnik. Jeżeli okazałoby się, że w "nowym wniosku" działała ona jako pełnomocnik " w imieniu rodzeństwa", jak to twierdzi skarżący, to należało ją wezwać do uzupełnienia wniosku przez jasne jego sprecyzowanie i przedłożenie pełnomocnictw na piśmie. Bez wyjaśnienia tej fundamentalnej dla postępowania o odszkodowanie kwestii nie można rozstrzygnąć prawidłowo co do istoty sprawy. Trafnie organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że w przypadku występowania współuczestnictwa formalnego, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie, można połączyć w trybie art. 62 k.p.a sprawy do jednego postępowania. W taki przypadku jednak każda ze stron będzie adresatem decyzji w swojej sprawie, a tylko czynności poprzedzające rozstrzygnięcie będą wspólne (np. rozprawa). W niniejszym przypadku organ wydał w stosunku do każdej ze stron odrębną decyzję. W takiej sytuacji należało odrzucić skargi.M.M. i K.S., które nie są adresatami przedmiotowej decyzji, a których sprawy zostały wyłączone do odrębnego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 9, i 77 k.p.a. uchylił na podstawie art. 145 par 1 pkt lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji. Takie orzeczenie sięgające "w głąb sprawy" jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia.