Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 280/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy Kraków - Prądnik Biały wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Pałecznica Nr [...] z dnia 29 maja 2013 roku w sprawie Gminnego Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na Terenie Gminy Pałecznica w 2013 roku. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. I. naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6- 8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nienależyte uregulowanie w Programie kwestii dotyczącej;
2. 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
3. 2) odławiania bezdomnych zwierząt;
4. 3) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 4) usypiania ślepych miotów;
6. 5) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
7. 6) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt
8. - poprzez zaniechanie wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych elementów Programu, a to: niewskazanie schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, lekarza weterynarii zajmującego się kwestiami sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów i zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak i niewskazanie gospodarstwa rolnego gdzie zwierzęta gospodarskie mają być umieszczone,
9. II. nieuprawnione i sprzeczne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i art. 15 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązanie w § 12 ust. 3 Programu właścicieli zwierząt, których zwierzęta umieszczono w schronisku do zwrotu Gminie poniesionych przez nią kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem weterynaryjną zwierzęcia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica poinformował, że w 2019 roku podjęte zostały działania mające na celu wyeliminowania naruszenia przepisów art.11a ust.2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997roku. Rada Gminy Pałecznica w dniu 25.03.2019 roku przyjęła Uchwałę Nr VIII/53/2019 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica. Ta uchwała nie narusza przepisów prawa w zakresie ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Pałecznica Nr VI/171/2013 z dnia 29 maja 2013 roku w sprawie Gminnego Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na Terenie Gminy Pałecznica w 2013 roku (zwana dalej uchwałą lub Programem). Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania.

Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera liczne wady.

Rację ma Prokurator, że uchwała nie zawiera ani jednego konkretnego i jednoznacznego wskazania podmiotu, który realizował będzie zadania wymagane ustawą, przewidziane w zaskarżonym Programie. Nie wskazano bowiem w Programie konkretnie: ani schroniska dla bezdomnych zwierząt, ani gospodarstwa rolnego, ani lecznicy weterynaryjnej lub lekarza weterynarii, które to podmioty miałaby realizować na zlecenie Gminy Pałecznica zadania określone programem. Tak sformułowana uchwała nie tylko narusza prawo, ale również nie ma żadnego waloru informacyjnego. Tak duży stopień ogólności Programu świadczy też o tym, że nie uchwała została podjęta z należytym rozeznaniem rzeczywistych potrzeb zwierząt w gminie Pałecznica z jednej strony, i realnych możliwości zapewnienia im przez Gminę opieki z drugiej strony.

Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. II SA/Kr 1686/17, LEX nr 2460909).

W Programie nie zostało wskazane konkretne (nazwa i adres) gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy. Zamiast tego, w § 2 ust. 1 pkt. 1 Programu wskazano, że "celem Programu jest zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt poprzez zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pałecznica miejsca w dwóch gospodarstwach na terenie miejscowości Pałecznica, i Gruszów dla zwierząt, o którym mowa w ust. 2 "

Po wtóre w § 2 ust. 2 Programu wskazano, że "Realizację zadań, określonych w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 zapewnią wskazane dwa gospodarstwa z zastrzeżeniem, że zadanie określone w pkt 4 i 6 będzie wykonywane przez lekarza weterynarii." Zadania wskazane w pkt. 3- 6 to:

1. 3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica,
2. 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt,
3. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica, 6) usypianie ślepych miotów z terenu Gminy Pałecznica.

Zgodnie z art. 11a ust. 4 zadania ww. mogą zostać powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, a nie gospodarstwom rolnym, nadto jak już wyżej wskazano - bliżej nieokreślonym. Z praktycznego punktu widzenia zastanawiające jest też, jak Rada Gminy planowała wykonywanie zadania "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt", które to zadanie zrealizować ma "gospodarstwo rolne" poprzez "lekarza weterynarii".

Równocześnie w § 3 Programu wskazano, że "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje: Schronisko - poprzez wykonywanie zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska, przed wydaniem ich do adopcji, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek."

Oznacza to, że w istocie Rada Gminy Pałecznica zleciła kastracje i sterylizacje zwierząt zarówno schronisku jak i gospodarstwom rolnym.

Dodatkowo w § 12 pkt. 2 Programu wskazano, że "odłowione zwierzęta, które zostały umieszczone w gospodarstwach tzw. przejściowych, podlegają zwrotowi ich właścicielom (tj. osobie, która udowodni prawo własności do zwierzęcia), na zasadach określonych w ust.3, a w pozostałe zwierzęta utrzymywane będą do czasu znalezienia dla nich nowych opiekunów."

Wyjaśnić należy, że ustawa o ochronie zwierząt a wart. 11a nie posługuje się pojęciem "gospodarstw przejściowych", w szczególności zaś nie przewiduje umieszczania tam odłowionych zwierząt. Lokalny uchwałodawca nie ma kompetencji do tworzenia prawa miejscowego wykraczającego poza delegację zawartą w ustawie.

Rację ma również Prokurator wskazując, że narusza prawo § 12 ust. 3 uchwały, przewidujący, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel odbierając zwierzę obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione przez nią koszty związane z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną.

Art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 pkt. 3 Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja zaskarżonej uchwały nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia. Bowiem zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się między innymi takiego rodzaju naruszenie prawa jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują natomiast, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Z uwagi na wskazany wyżej charakter i ilość uchybień w zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, konieczne było stwierdzenie jej nieważności w całości. Eliminowanie bowiem poszczególnych jej zapisów stanowiłoby w tym przypadku dezintegrację całości Programu, dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.