Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 282/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy Kraków - Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Pałecznica Nr VII/48/2015 z dnia 8 września 2015 roku w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica w 2015 roku, zarzucając:

1. I. naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6- 8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nienależyte uregulowanie w Programie kwestii dotyczącej: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) odławiania bezdomnych zwierząt;
3. 3) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
4. 4) usypiania ślepych miotów;
5. 5) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
6. 6) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - poprzez zaniechanie wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych elementów Programu, a to: niewskazanie schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, lekarza weterynarii zajmującego się kwestiami sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak i niewskazanie gospodarstwa rolnego gdzie zwierzęta gospodarskie mają być umieszczone,
7. II. nieuprawnione i sprzeczne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i art. 15 samorządzie gminnym zobowiązanie w § 12 pkt 3 Programu właścicieli zwierząt, których zwierzęta umieszczono w schronisku do zwrotu Gminie poniesionych przez nią kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką weterynaryjną zwierzęcia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Zaskarżone przepisy Programu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przy ich uchwalaniu doszło do naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Naruszenie prawa dotyczy nieokreślenia obligatoryjnych elementów Programu poprzez niewskazanie konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wypełnienie obowiązków gminy wynikających z ustawy, co w rzeczywistości czyniło niemożliwym skorzystanie z usług, które gmina na podstawie wymienionego Programu była obowiązana zapewnić. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązek dotyczący zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, możliwości usypiania ślepych miotów, sterylizacji zwierząt, czy też m.in. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy wiadomo jest, jaki konkretnie lekarz weterynarii (i gdzie) zajmie się zwierzęciem.

Podobnie jest ze schroniskiem i gospodarstwem rolnym do którego mogą trafić (także w trybie interwencyjnym) zwierzęta gospodarskie. Tego, w zaskarżonej uchwale zabrakło. Zdaniem skarżącego nie wystarczającym było odniesienie się do nieokreślonych podmiotów bez skonkretyzowania ich pełnej nazwy i adresu. Dla adresata norm aktu prawa miejscowego nie wiadomo bowiem było, czy umowy takie faktycznie zostały zawarte. Brak ten, może z kolei rodzić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą gmin) w sytuacji pojawienia się uzasadnionych roszczeń właścicieli zwierząt, którzy nie byli w stanie z pomocy weterynaryjnej skorzystać. Organ zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez ustawowego przez konkretne uregulowanie wszystkich kwestii uznanych za ustawodawcę za istotne. Niewypełnienie bowiem takiego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochroną zwierząt w danym okresie, a w konsekwencji prowadzić do nieważności uchwały w całości.

Dodatkowo, w ocenie Prokuratora, organ w sposób całkowicie nieuprawniony i sprzeczny z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt zobowiązał w § 12 pkt 3 Programu właścicieli zwierząt, których zwierzęta umieszczono w schronisku do zwrotu Gminie poniesionych przez nią kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką weterynaryjną zwierzęcia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu.

Skarżący zaznaczył, że fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, a okres jej obowiązywania nie był długi, nie wyłącza możliwości jej zaskarżenia. Ponadto z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Pałecznica - aktu prawa miejscowego, który uchwalono w dniu 9 września 2015 roku, brak jest ograniczenia czasowego do wniesienia skargi przez prokuratora (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i innych ustaw w zw. art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica poinformował, że w 2019 roku podjęte zostały działania mające na celu wyeliminowanie naruszenia przepisów art. 11a ust.2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku. W dniu 25 marca 2019 roku Rada Gminy Pałecznica przyjęła Uchwałę Nr VIII/53/2019 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica. Opisana wyżej uchwała nie narusza przepisów prawa w zakresie ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Pałecznica Nr VII/48/2015 z dnia 8 września 2015 roku w sprawie Gminnego Programu Opieki nad Bezdomnymi Zwierzętami oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt na Terenie Gminy Pałecznica w 2015 roku. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.13 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwaną dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami są aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17). Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców jako źródło o tym kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Podstawą materialnoprawną uchwały był przepis art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowił on, że Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art.11 ust.1 (zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. 6) usypianie ślepych miotów;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

W § 2 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że celem Programu jest zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt poprzez:

1. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pałecznica miejsca w dwóch gospodarstwach na terenie miejscowości Pałecznica, i Gruszów dla zwierząt, o którym mowa w ust. 2;
2. 2) opiekę nad wolno żyjącymi psami, kotami na terenie Gminy Pałecznica, w tym ich dokarmianie;
3. 3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica
4. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt,
5. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica
6. 6) usypianie ślepych miotów z terenu Gminy Pałecznica;
7. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Pałecznica.
8. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach mających na terenie Gminy Pałecznica zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;
9. 9) edukację społeczeństwa w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach domowych psów i kotów.

Z przekroczeniem art.11a ust.2 pkt 2) ustawy uchwalony program przewiduje opiekę nad wolno żyjącymi psami. Istnienia takiego stanu ustawa nie zakłada.

W § 2 ust.2 podano, że realizację zadań, określonych w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 zapewnią wskazane dwa gospodarstwa oraz lekarz weterynarii. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 4 ustawy zadania wymienione w § 2 ust.1 programu: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów mogą zostać powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, a nie gospodarstwom rolnym czy lekarzowi weterynarii.

W sprzeczności z § 2 ust.2 programu pozostaje zatem § 3 oraz § 4 załącznika. W pierwszym z nich podano bowiem, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pałecznica realizuje schronisko, a w drugim, że schronisko, gospodarstwo rolne w Pałecznicy oraz organizacje pozarządowe. Również § 3 załącznika, w którym podano, że sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje schronisko - poprzez wykonywanie zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska – jest sprzeczny z § 2 ust.2 programu.

Przepis § 10 pkt 1) załącznika do uchwały, stanowiący, że odławianie bezdomnych zwierząt będzie przeprowadzane przez przeszkolonych pracowników schroniska, jest sprzeczny z § 2 ust.2 załącznika, z którego wynika, że realizację tego zadania zapewnią wskazane dwa gospodarstwa oraz lekarz weterynarii.

Nadto, pomimo wskazania w § 2 programu, że jego celem jest m.in. opieka nad wolno żyjącymi psami, w tym ich dokarmianie, żaden z kolejnych przepisów uchwały tego nie przewiduje.

Kolejny dysonans zachodzi między przepisem § 4 pkt 1) programu, który przewiduje, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pałecznica realizuje schronisko - poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do Schroniska na zgłoszenie upoważnionego pracownika Urzędu i zapewnienie im miejsca oraz opieki w Schronisku a przepisem § 11 pkt 2), stanowiącym, że Zwierzęta po odłowieniu zostaną umieszczone w gospodarstwach które zostały odpowiednio wyposażone w klatki, gdzie zostanie im zapewniona opieka i utrzymanie przez okres umożliwiający odnalezienie właściciela lub znalezienie nowych opiekunów.

Rację przyznać trzeba również zarzutom skargi, że uchwała nie zawiera ani jednego konkretnego i jednoznacznego wskazania podmiotu, który realizował będzie zadania wymagane ustawą, przewidziane w zaskarżonym Programie. Nie wskazano bowiem w Programie konkretnie: ani schroniska dla bezdomnych zwierząt, ani gospodarstwa rolnego, ani lecznicy weterynaryjnej lub lekarza weterynarii, które to podmioty miałaby realizować na zlecenie Gminy Pałecznica zadania określone programem. Tak sformułowana uchwała nie tylko narusza prawo, ale również nie ma żadnego waloru informacyjnego. Tak duży stopień ogólności Programu świadczy też o tym, że nie uchwała została podjęta z należytym rozeznaniem rzeczywistych potrzeb zwierząt w gminie Pałecznica z jednej strony, i realnych możliwości zapewnienia im przez Gminę opieki z drugiej strony. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. II SA/Kr 1686/17, LEX nr 2460909).

Zasadny jest także zarzut skargi, że § 12 pkt. 3 Programu, stanowiący, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel odbierając zwierzę obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione przez nią koszty związane z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną. Art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu.

Tym samym postanowienie zawarte w § 12 pkt. 3 Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja zaskarżonej uchwały nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia. Bowiem zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze rodzaj wytkniętych wyżej uchybień uznać należy, że uzasadnione jest zakwalifikowanie ich jako istotnych naruszeń prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się między innymi takiego rodzaju naruszenie prawa jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Z uwagi na wskazany wyżej charakter i ilość uchybień w zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, konieczne było stwierdzenie jej nieważności w całości. Eliminowanie bowiem poszczególnych jej zapisów stanowiłoby w tym przypadku dezintegrację całości Programu, dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.