Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 r., orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako parcele nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 objętych KW nr [...].
Kolegium podało, że oryginału w/w decyzji nie posiadają zarówno wnioskodawcy jak i obecny użytkownik wieczysty oraz organy administracji publicznej nie posiadają oryginału decyzji.
W efekcie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymało w mocy decyzję własną. Kolegium podało, że organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. (II SA/Kr 1191/06) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Analiza akt sprawy wykazała, że organ administracyjny zaniechał zaznajomienia się z treścią księgi wieczystej nr [...] założoną dla nieruchomości a także dołączonym do niej zbiorem dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się jedynie z zapytaniem do Urzędu Miasta K. - Wydziału Organizacji Nadzoru -Referat Archiwum, czy w jego zasobach nie znajduje się decyzja z [...] sierpnia 1984 r. Organ administracji nie zwrócił się natomiast z takim zapytaniem do Archiwum Państwowego.
Po cyt. wyroku WSA w Krakowie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.
W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że Kolegium wystąpiło do Sądu Rejonowego w K. Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz do Archiwum Państwowego w K., o przesłanie do akt sprawy uwierzytelnionej kopii objętej wnioskiem decyzji, ewentualnie o udzielenie informacji w tej sprawie.
Jednakże decyzji nie udało się odnaleźć ani w aktach KW nr [.,..] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K., ani też w zasobach Archiwum Państwowego w K. Stąd też Kolegium zwróciło się dodatkowo do Starostwa Powiatowego w K. oraz ponownie do Archiwum Urzędu Miasta K. celem ustalenia, czy w/w decyzja nie została tam przekazana czy też zwrócona do Archiwum.
W efekcie kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 r.
W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że Sąd Rejonowy dla [...] w K. przesłał uwierzytelnioną kserokopię żądanego dokumentu. Odpadły więc faktyczne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tym samym, z uwagi na fakt, iż zmienił się stan faktyczny sprawy, decyzja SKO z dnia [...] października 2009 roku umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winna zostać uchylona.
Kolegium wskazuje, że w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności strona wskazała, iż organ administracji rażąco naruszył art. 34 oraz art. 49 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Nieruchomość oznaczona jako parcela nr 7 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 roku. Jak ustalono w toku postępowania w sprawie zwrotu działki nr 8 zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r., celem wywłaszczenia była rozbudowa lotniska, które zostało zlikwidowane w latach 60-tych. Wywłaszczona nieruchomość winna być zatem zwrócona na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.
Decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 roku nie jest obarczona wadami, o jakich mowa wart. 156 § l k.p.a. - co za tym idzie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wskazano, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wydana decyzja jest zgodna ze wskazanymi przepisami.
Wnioskodawca powołuje się na naruszenie przez decyzję przepisu art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem - nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W omawianej sprawie brak jednak decyzji właściwego organu o ustaleniu, iż nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustalanie przesłanek faktycznych wydania decyzji o ustaleniu, iż nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, nie może być dokonywane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Na powyższą decyzję SKO w K. Z.T., działająca przez pełnomocnika, syna - A.T., skierowała w dniu 20 stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy K.[...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. mimo, iż zawiera wady to nie kwalifikuje się ani do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 kpa o co wnosiła strona, ani nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi napisano, że poza sporem jest fakt, że przedmiotowe nieruchomości nabyte zostały przez Skarb Państwa poprzez wywłaszczanie i nie zostały wykorzystane na cel publiczny orzeczony w wywłaszczeniu tylko zostały zbyte na rzecz podmiotów trzecich w formie oddania ich w użytkowanie wieczyste. Stan ten potwierdziło SKO w ustaleniach postępowania i uzasadnieniu swojej decyzji. Jednakże SKO wyprowadza z tak stwierdzonego stanu faktycznego i prawnego nieoczekiwane lecz błędne konsekwencje stwierdzając, iż mimo faktu, iż nieruchomość nie została zwrócona nie można stwierdzić nieważności decyzji oddającej nieruchomość osobom trzecim z wyraźnym pogwałceniem • prawa do zwrotu byłych właścicieli albowiem ten sam organ, który wydał wadliwą decyzję nie wydał wcześniej rzekomo wymaganej decyzji,,o stwierdzeniu zbędności na cele dla których orzeczono wywłaszczenie". Stanowisko SKO trudno uznać za prawidłowe z kilku względów. Po pierwsze przepisy art. 34 ustawy z 1958 roku nie nakładają na organy administracji obowiązku stwierdzania zbędności cele, dla których orzeczono wywłaszczenie w drodze decyzji.
Napisano tu, że organ administracji, który nie tylko zbył na rzecz podmiotu trzeciego w drodze decyzji nieruchomość, która winna być zwrócona wywłaszczonemu właścicielowi, to jeszcze na dodatek, nie wydał decyzji o zbędności na cel oznaczony w wywłaszczeniu ani nawet nie prowadził w tym zakresie postępowania choć powinien. Naruszenie uprawnienia do zwrotu nieruchomości jest ewidentne w każdym przypadku - czy była czy też nie było rzekomo koniecznej decyzji wstępnej.
Zarzucono dalej, że SKO prowadziło postępowania bez wzięcia pod uwagę zasadniczej treści wniosku i bez wzięcia pod uwagę art. 158 kpa w zw. art. 156 § 2 kpa. Strona wnosiła w swoim pierwotnym wniosku jedynie o wydanie decyzji o "stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa" w odniesieniu do decyzji
Naczelnika Dzielnicy [...].. Jest to rozstrzygnięcie o którym mowa wart. 158 kpa - trudno sobie bowiem wyobrazić sytuację zwrotu tej nieruchomości, gdy została ona scalona z innymi nieruchomościami a w sposób zintegrowany zabudowana. Toteż strona nie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. lecz jedynie "stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa" na co kpa zezwala.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 34 i art. 49 ustawy dnia 12 marca 1958 r. albowiem przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej dla wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Naruszenia tych przepisów przez organ wydający decyzję o oddaniu gruntu państwowego użytkowanie wieczyste można by się dopatrywać wyłącznie w sytuacji, gdyby w obrocie prawnym istniało orzeczenie stwierdzające, że nieruchomość jest zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Orzeczenie takie było wydawane było w odrębnym postępowaniu należącym do właściwości innego organu administracji państwowej, a zatem ustalanie, czy nieruchomość mająca być oddaną w użytkowanie wieczyste stała się zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu nie mogło być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji państwowej szczebla podstawowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Organ ten co najwyżej winien ustalić, czy nie istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wojewody stwierdzające zbędność gruntu na cele określone w wywłaszczeniu. Ustalanie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, czy grunt ten był zbędny na cel określony przy wywłaszczaniu nieruchomości wykracza poza kompetencje tego organu. Zauważyć bowiem należy, iż stwierdzenie zbędności gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie należało, jak również w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie należy, do kompetencji organu orzekającego w przedmiocie weryfikacji decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, dlatego też samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do samodzielnego ustalania tego faktu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, nie może ponownie prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Skoro zatem nie istniało w obrocie prawnym orzeczenie stwierdzające zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może być mowy o naruszeniu art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwłaszcza, iż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania przy oddawaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Pozostałe ustępy cyt. artykułu regulują kwestie związane z wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości i nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Art. 49 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości również nie mógł być naruszony przez organ orzekający w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawą prawna dla takiej decyzji były wówczas przepisy cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a te nie zostały naruszone przez kwestionowaną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej działają w granicach spraw administracyjnych. Sprawa taka powstaje wtedy, gdy norma prawna łączy z powstałym stanem faktycznym skutek w postaci obowiązku lub możliwości wydania decyzji administracyjnej. Ramy poszczególnych spraw administracyjnych wyznaczają więc przepisy prawa żaden podmiot stosujący prawo nie może tych ram przekraczać i nie może mieszać ze sobą poszczególnych spraw. Jeżeli zachodzi potrzeba połączenia ze sobą różnych wątków lub różnych uregulowań np. po to, żeby ustalić, że jedna decyzja będzie konsekwencją innej a jedna sprawa będzie kontynuacja innej, może to zrobić wyłącznie ustawodawca, wprowadzając specjalne wspólne unormowania.
W analizowanej tu sprawie mamy do czynienia właśnie z dwoma odrębnymi regulacjami, połączonymi z dwoma odrębnymi stanami faktycznymi, a więc z dwoma niezależnymi od siebie sprawami administracyjnymi. Skarżąca miesza je ze sobą w sposób nieuprawniony a w konsekwencji jej zarzuty wobec zaskarżonej decyzji nie są trafne.
Pierwszą sprawę stanowi kwestia rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Była to sprawa wyznaczona przez przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Powyższa decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o przepisy właśnie tej ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym, który uzasadniał oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Całkowicie odrębne jest natomiast zagadnienie ewentualnego zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co prawda, fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste może być przeszkodą dla uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 5 możliwe jest podważanie aktu oddania go w użytkowanie wieczyste, to jednak drogą do tego podważenia nie może być argumentacja twierdząca, że przy oddawaniu gruntu w użytkowanie wieczyste naruszono jakiekolwiek przepisy ustawy z 1958 r. Przepisy te nie dotyczyły bowiem użytkowania wieczystego a dotyczyły samego wywłaszczenia lub właśnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego argumentacja skarżącej nie może być uznana za trafną i jej twierdzenia nie mogły być podstawą do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1984 r.
Powinnością sądu administracyjnego, który nie jest związany granicami i argumentacja skargi jest wszakże sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza obiektywnego porządku prawnego i czy nie jest ona wadliwa z innych przyczyn, niż te, które zostały wskazane w skardze. Analiza zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia wykazała, że jest ona prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie uznało, że nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z 1984 r. W szczególności decyzja ta nie tylko nie naruszyła prawa w sposób rażący, ale w ogóle prawa nie naruszyła. Wspomniana ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. stanowiła wystarczającą podstawę prawna dla wydania tego rodzaju decyzji i podstawa ta nie została naruszona.
W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)