Uzasadnienie
II S.A./Kr 2844/00
Decyzją z dnia [....] 1998 r., wydaną na podstawie art. 66 ust.1, 2, i 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., nakazano Z.F. wykonać niezbędne prace remontowe związane z odprowadzaniem wód opadowych z połaci dachowych z istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [....] za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej posesji w sposób nie powodujący zamakania elewacji sąsiedniego budynku B.F. i M.F. położonego na działce nr [....] w Z. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek utrzymywany jest niezgodnie z przepisami, bowiem wody z połaci odprowadzane są w sposób powodujący zamakanie elewacji budynku sąsiedniego.
Decyzją z dnia [....] 1998 r. opisana decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy, który sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż nie zostały w sprawie uwzględnione istotne okoliczności związane z odprowadzaniem wód z dachu i z wykonaniem muru ogniowego.
Postanowieniem z dnia [....] 1999 r. organ I instancji, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał Z.F. do przedłożenia w określonym terminie oceny stanu technicznego budynku, zawierającej projekt robót zmierzających do zabezpieczenia budynku, jego użytkowników i osób trzecich, a w szczególności w części dot. odprowadzania wód z połaci dachowej.
Postanowienie to, na skutek zażaleń Z.F., oraz M.F i B.F., zostało uchylone w dniu [....] 1999 r. przez organ II instancji. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że z materiału sprawy wynika, iż stan techniczny budynku na działce nr [....] jest nieodpowiedni. Zapisy w protokole oględzin z dnia [....] 1999 r.: "odprowadzenie wód opadowych z istniejących połaci dachowej sąsiedniego budynku P.F. powoduje zalewanie elewacji budynku P.F. Pomiędzy budynkami nie ma muru ogniowego nad połacią dachową" stanowią, zdaniem organu, dostateczną podstawę do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [....] 2000 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 66 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, nakazał Z.F. wykonać pomiędzy budynkami mur ogniowy nad połacią dachową na działce nr [....] w Z. w terminie do 30 maja 2000 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie wizji lokalnej w dniu [....] 1999 r. stwierdzono "minimalne zacieki na elewacjach budynku, budynek murowany o pochyleniu połaci dachowej jednospadowej graniczący z budynkiem P. F". Stwierdził organ, że przyczyną nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej jest brak oddzielnego muru na ścianie nośnej szczytowej P. F. W odwołaniu od tej decyzji B.F. i M.F. podnieśli, że w decyzji nie określono jednoznacznie, że brakujący mur między budynkami należy wykonać od brakującego odcinka muru tj. od poddasza nad połać dachową. Mur ogniowy wykonany na dachu, który jest wykonany z desek i pokryty papą ulegnie szybkiemu zniszczeniu. Odwołujący się wnieśli o dokładne określenie robót, które mają być wykonane.
Postanowieniem z dnia [....] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, na podstawie art. 113 § 1 kpa wyjaśnił, że przez słowa "wykonać pomiędzy budynkami mur ogniowy nad połacią dachową" należy rozumieć wykonanie muru ogniowego z poziomu stropu poddasza na własnej ścianie nośnej nad poziom połaci dachu.
Decyzją z dnia [....] 2000 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł następująco:
"Na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje Z.F., właścicielowi budynku na działce nr [....] w Z. wykonanie, pod nadzorem osoby posiadającej właściwe kwalifikacje zawodowe /uprawnienia budowlane/:
- 1. części ściany oddzielenia przeciwpożarowego powyżej poziomu najwyższego stropu, oddzielającej budynek mieszkalny Z.F. od budynku sąsiada, odpowiadającej wymogom określonym:
- - w przepisie § 270 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącym: Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min.,
- - w przepisie § 234 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym: ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, którego odporność ogniowa nie jest niższa od odporności ogniowej tej ściany.
- 2. odprowadzenia wód opadowych i z topniejącego śniegu zgodnie z wymogami określonymi w przepisie § 319 rozporządzenia stanowiącym: dachy i tarasy powinny mieć szczelne pokrycia i izolacje oraz spadki, umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych".
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał co następuje:
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest niewłaściwy stan techniczny budynku mieszkalnego, który został wybudowany na początku lat 80-ych. Decyzja określała obowiązki w sposób nieprecyzyjny i bez wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone. Zapadłe w dniu [....] 2000 r. postanowienie organu I instancji było nieprawidłowe, bowiem zmiana obowiązku nałożonego w trybie decyzji może nastąpić również tylko w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uchylił w całości decyzję oraz wymienione postanowienie z dnia [....] 2000 r. będące integralną jej częścią i orzekł co do istoty sprawy.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B.F. i M.F., oraz S.F. i Z.F.
W pierwszej ze skarg podniesiono, że wykonanie ściany oddzielenia wg. § 234 ust. 1 warunków technicznych nie zapewnia zabezpieczenia przed zalewaniem ścian. Skarżący wnieśli o uzupełnienie decyzji przez zastosowanie także § 235 warunków, oraz o wyznaczenie terminu wykonania obowiązku.
W drugiej ze skarg skarżący F. zaprzeczyli, aby ich budynek był w złym stanie technicznym: był wybudowany zgodnie z planem i pod fachowym nadzorem. Obecnie jest od 2 lat zalewany, ponieważ P. F. zniszczył dotychczasowe okucia, nie pozwolił wykonać nowego, latem 1999 r. okuł własny murek wpuszczając wodę do szczeliny między murkami. Zarzucili, że ani [....] 1999 r., ani przed wydaniem pierwszej decyzji z dnia [....] 1998 r. nie było komisyjnych oględzin. Pracownik, który był obecny w 1998 r. rozmawiał tylko z P. F. i oglądał z nimi dom z miejsca, z którego nie można było określić przyczyn istniejącego stanu. W dniu [....] 1999 r. pracownik jedynie rozmawiał indywidualnie ze stronami sporu. Pierwsze fachowe oględziny odbyły się w dniu [....] 2000 r., została wówczas spisana notatka. Dalej skarżący szczegółowo opisali podejmowane od 1998 r. próby uszczelnienia papy, napraw uszkodzonego murku, próby okucia murku.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie obu skarg powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia.
Dodał, że przepis art. 66 nie daje podstawy do określenia terminu jako elementu orzeczenia, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu /wyroki NSA: z 3 grudnia 1996 - ONSA 1998/2/49 i z 22 marca 1999 r. IV S.A. 68/97/.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;
Wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji jest negatywny. Decyzje bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 kpa, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, który został wskazany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięć, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Warunkiem bezwzględnym zatem do wydania decyzji jest ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Dla wyjaśnienia tej kwestii organ może korzystać z pełnej gamy dopuszczalnych środków dowodowych i dobierać je w zależności od potrzeb danej sprawy. Jest oczywiście dopuszczalne poczynienie ustaleń w omawianym zakresie na podstawie oględzin obiektu, które - stosownie do art. 85 kpa - stanowią środek dowodowy. Posłużenie się tym środkiem wymaga jednak zachowania reguł procedury określonych innymi przepisami. I tak organ winien zapewnić wszystkim stronom możliwość udziału w oględzinach /art. 10 kpa/, winien z oględzin sporządzić protokół, z którego musi wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone /art. 68 § 1 kpa/.
W przedstawionych przez organ aktach sprawy nie ma w ogóle protokołu oględzin z dnia [....] 1999 r., ani też jakichkolwiek śladów odbytych w takim dniu oględzin. Zamieszczony w postanowieniu WINB z dnia [....] 1999 r. cytat pochodzi z odręcznie sporządzonego dokumentu nazwanego "protokołem", datowanego [....] 1998 r. W dokumencie tym odnotowano, że odbyła się "kontrola", podczas której obecni byli pracownik Urzędu Rejonowego i B.F.. Treść cytowana w w/w postanowieniu poprzedzona została słowami: "w czasie kontroli stwierdzono co następuje". Z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek był zawiadamiany o terminie owej "kontroli".
W znajdującym się w aktach protokole oględzin z dnia [....] 1999 r. zapisano udział Z.F. i B.F., zapisano, że dokonano oględzin "odprowadzenia wód opadowych z dachu przylegającego do dachu sąsiada B.F. ", oraz że w ich wyniku ustalono: istniejące rynny i rury spustowe są w dobrym stanie technicznym, natomiast połączenie dachów wymaga orzeczenia technicznego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, stwierdzono również minimalne zacieki na elewacjach budynku. Zapisano tez oświadczenie B.F., wg. którego dla rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych należy "wykonać mur na poddaszu posadowiony na własnej nośnej ścianie szczytowej i wszelkie okucia, połączenia należy wykonać na własnym murze". W związku z tymi oględzinami organ I instancji wydał, następnie uchylone, postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego.
Z dnia [....] 2000 r. pochodzi, sporządzona przez Inspektora Nadzoru Robót Budowlanych, notatka "spisana na dachu budynku mieszkalnego". Stwierdzono w niej "wykonanie muru ogniowego...od poziomu stropu nad piętrem", oraz że należy wykonać m.in. obróbki blacharskie niezależne od muru ogniowego sąsiada, wraz z okuciem obydwu kominów.
Z kolei z dnia [....] 2000 r. pochodzi "notatka służbowa" spisana na okoliczność przeglądu wykonania muru ogniowego na budynku P.P. F., w której stwierdzono wykonanie muru ogniowego zgodnie z decyzją organu z dnia [....] 2000 r., stwierdzono, że nie wykonano okucia w/w muru, bo nie zezwolił na to B. F., że brak okucia powoduje zalewanie mieszkania P.P. F., oraz że okucie muru ogniowego istniejącego na budynku P.F. po wykonaniu ściany ogniowej przez P.F. jest niezgodne ze sztuką budowlaną.
Organ odwoławczy treść tych dokumentów i okoliczności, w jakich zostały sporządzone, pominął zupełnym milczeniem. Uprzednio, w postanowieniu z dnia [....] 1999 r., wyraził pogląd, że miarodajną podstawą do rozstrzygnięcia sprawy jest opisany powyżej "protokół" z dnia [....] 1998 r. / a nie 1999 r./, nie dostrzegając zupełnie, że dowód z oględzin został przeprowadzony w dniu [....] 1999 r., a wynik oględzin jest zgoła odmienny od odnotowanego [....] 1998 r. Decyzja organu I instancji z dnia [....] 2000 r. oparta zaś została na "ustaleniach" z dnia [....] 1999 r. i tego faktu organ odwoławczy nie skomentował i nie wywiódł z niego żadnych wniosków. Ani organ I instancji, ani II instancji, nie dokonały ustaleń co do istniejącego stanu technicznego, nie wskazały dlaczego, z jakich powodów uznają, że stan ten jest nieodpowiedni, wreszcie nie wykazały czy i dlaczego wykonanie nakazanego obowiązku ma doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Przyczyną, dla której postępowanie zostało wszczęte i przedmiotem sporu między stronami było zalewanie elewacji wodami opadowymi. Ani z uzasadnień decyzji, ani z materiału sprawy nie wynika żadną miarą dlaczego problem odprowadzania z dachu wód opadowych ma być rozwiązany budową muru ogniowego, a więc urządzenia o zupełnie innym technicznym przeznaczeniu.
Wyniki dalszych, podejmowanych przez organ I instancji przed przekazaniem odwołania czynności w ogóle przez organ odwoławczy nie zostały zauważone. Jak zaś zdaje się wynikać z opisanego powyżej materiału, stan faktyczny istniejący w dacie podjęcia decyzji odwoławczej był diametralnie różny od stanu istniejącego w dacie decyzji organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie jest tylko postępowaniem kontrolnym, lecz przede wszystkim merytorycznym. Organ odwoławczy wydaje decyzję w uwzględnieniu stanów prawnego i faktycznego istniejących i aktualnych w dacie decyzji. Naruszenie tej zasady postępowania w sprawie poddanej osądowi jest oczywiste.
Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego jest określenie obowiązku, którego wykonanie spowoduje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jest rzeczą oczywistą, że sposób usunięcia nieprawidłowości musi niewątpliwie z decyzji wynikać. To zadaniem organu, a nie osoby zobowiązanej, jest ustalenie i orzeczenie jakie konkretne roboty, w jaki sposób, ew. przy użyciu jakich materiałów mają być wykonane.
Deklaracja organu odwoławczego, jakoby właśnie swoją decyzją nałożony obowiązek "sprecyzował", nie znajduje pokrycia. Umieszczenie w rozstrzygnięciu treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie opisanemu wymaganiu nie odpowiada. Analiza związku nakazanego, konkretnego obowiązku z konkretnymi warunkami technicznymi winna stanowić element uzasadnienia decyzji. Tymczasem uzasadnienie decyzji zaskarżonej zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenie, że przedmiotem jest "niewłaściwy stan techniczny budynku" i że obowiązek określony przez organ I instancji wymagał "sprecyzowania".
Opisane uchybienia przepisom art. 7, art. 77, art. 107 kpa są istotne i powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Sprawa nie została praktycznie w ogóle wyjaśniona, a dla jej załatwienie konieczne jest przeprowadzenie pełnego postępowania.
Wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa i na przepisie art. 200 ppsa - w zakresie kosztów postępowania.