Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 27 lutego 1998 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 53 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 z 1994r. ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9 poz. 26 z 1980r. ze zm.) - udzielono S. B. pozwolenia na użytkowanie Zakładu Przerobu i Obróbki Drewna zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 2.10.1992 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że S. B. samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, adaptując go na zakład przerobu i obróbki drewna.
W związku z tym decyzją z dnia 4 grudnia 1997 r., nakazano inwestorowi dostarczenia niezbędnej dokumentacji i wykonanie określonych czynności, które ewentualnie umożliwią wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z prawem. W związku z dostarczeniem przez inwestora stosownych dokumentów i w oparciu o protokół z dnia 25 luty 1998 r. – orzeczono jak w sentencji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła S. P. podnosząc, że inwestor S. B. posiadając decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z garażem, wybudował obiekt tartaczny, stanowiący samowolę budowlaną. Budynek ten został maksymalnie zbliżony do potoku i drogi publicznej, ponadto stanowi on uciążliwość dla otoczenia i ogranicza sąsiadów w swobodnym dysponowaniu swymi posesjami.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 1998 r. Skarga złożona przez S. P. na tą decyzję została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. Akt II SA/Kr 1214/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody N.. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 kwietnia 2001 r. uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 27 lutego 1998 r. i orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowania Zakładu Przerobu i Obróbki Drewna pod określonymi warunkami. Skarga złożona od powyższej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1666/01. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez S. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 524/09 uchylił skarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2001 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że do akt niniejszej sprawy została przedłożona kserokopia opinii z dnia 16 marca 2005 r. do "Oceny oddziaływania na środowisko zakładu przerobu i obróbki drewna J.-S.", kserokopia inwentaryzacji budynku do przeróbki drewna, kserokopia opinii rzeczoznawcy z zakresu gospodarki wodnej, kserokopia sprawozdania z badań Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z dnia 13 stycznia 2005 r., oraz kserokopia protokołu kontroli z dnia 13 i 14 stycznia 2005 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K.. Organ stwierdził, że kserokopie te nie są wystarczające w aktualnym stanie prawnym do uznania, że zostały spełnione wszystkie warunki, nałożone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 4 grudnia 1997 r. Organ wskazał, że w okresie od 2005 r. (czyli od okresu, z którego pochodzą dostarczone przez inwestora kserokopie dokumentów), nastąpiła wielokrotnie zmiana przepisów dotyczących ochrony środowiska, a jednocześnie obowiązują między innymi z ustalenia Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Dopiero wydanie opinii w tym zakresie przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska, stanowi przesłankę do uznania, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełnienia złożonego wniosku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 4 grudnia 1997 r. spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.. W pierwszej kolejności należy ustalić stan prawny na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a następnie rozważyć dokonanie oceny, w jakim zakresie zmiany przepisów budowlanych w tej części ustawy, mają wpływ na obowiązki inwestora oddającego obiekt do użytkowania. Równocześnie, organ I instancji winien rozważyć zobligowanie inwestora do uzupełnienia w niezbędnym zakresie przedłożonych dokumentów w celu wykonania decyzji z dnia 4 grudnia 1997 r., w szczególności tych, które potwierdzają brak uciążliwości zakładu dla otoczenia i niewykraczanie uciążliwości zakładu poza granice posesji, w oparciu o obowiązujące przepisy o ochronie środowiska sporządzone przez właściwy organ oraz aktualne dowody potwierdzające brak sprzeciwu właściwych organów do przystąpienia do użytkowania obiektu.
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. WSA W Krakowie w sprawie II SA/Kr 1004/10 oddalił skargę S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 czerwca 2010 r.
Sąd przypomniał, że organy pozostawały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. w sprawie II SA/Kr 524/09. W uzasadnieniu zaś tego wyroku sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja z 18 kwietnia 2001 r. jest wadliwa pod względem formalnym - z powodu m.in. niepodania faktów ustalonych przez organ, dowodów które doprowadziły do rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego, ale też wytknął, iż organ II instancji wbrew swoim obowiązkom nie zbadał, czy po wyroku NSA z 23 stycznia 2001 r. nie nastąpiła zmiana przepisów o ochronie środowiska w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia a także nie ustalił stanu faktycznego na dzień wydawania przez siebie decyzji. W zaleceniach sąd nakazał organowi dokonać aktualnych ustaleń odnośnie okoliczności istotnych dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz do tak ustalonego stanu faktycznego zastosować aktualne przepisy prawa. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazywał przy tym organu, który ma zalecenia wskazane w nim wykonać.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 27 lutego 1998 r. o udzieleniu S. B. pozwolenia na użytkowanie Zakładu [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ stwierdził, że inwestor dołączył wymaganą prawem dokumentację, a to oświadczenie kierownika budowy z wykazem wprowadzonych zmian, rysunki zamienne, ocenę techniczną z wytycznymi i zaleceniami. Podał też, ze Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 29 października 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład usługowy- przerób i obróbka drewna".
Decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T., na podstawie art. 55 ust. 1 pkt. 4 w z. z art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust.1n pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2003/207/2016) udzielił S. B. pozwolenia na użytkowanie budynku zakładu usługowego – przerób i obróbka drewna wraz z infrastrukturą techniczną w J., u. [...], na działce nr [...]. – pod warunkiem realizacji zaleceń, o których mowa w ocenie technicznej z dnia 15 października 2013 r. sporządzonej przez W. S. – do 30 października 2016 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał daty zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Podał, że w dniu 29 października 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na zakład usługowy – przerób i obróbka drewna". Nadto podał organ, że: Do wniosku inwestor dołączył dokumenty formalnoprawne wymagane przepisem art. 57 Prawem budowlanego tj. oświadczenie kierownika budowy z wykazem wprowadzonych zmian, rysunki zamienne oraz ocena techniczna. Zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego w dniu 6 sierpnia 2015 r. organ dokonał oględzin obiektu, w ich wyniku zażądał uzupełnienia dokumentacji i na jej podstawie sformułował warunek decyzji.
Decyzją nr [...] z dnia 5 lutego 2020 r[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. P., na podstawie art. 138 § § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji.
Podał, ze decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 21 czerwca 2013 r., którą, w trybie art. 155 kpa zmieniono ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z dnia 4 grudnia 1997 r. w przedmiocie nałożenia, w trybie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w jego brzmieniu pierwotnym) na S. B. obowiązku wykonania wyspecyfikowanych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyeliminowana z obrotu decyzja określała obowiązki inwestora, od spełnienia których zależna była ocena zasadności wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powoduje, że odpada dotychczas rozważana przez organ I instancji przesłanka wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, także zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej.
Nadto zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie. Nie zbadano bowiem w ogóle, czy zmieniony sposób użytkowania pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Organ II instancji przypomniał też, że w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. II SA/Kr 1004/10 WSA w Krakowie sformułował wiążącą zasadę, wedle której należy ustalić krąg stron postępowania w sprawie samowoli. Do tej zasady organ I instancji się nie zastosował, nadal pomijając osobę E. P.-S..
W sprzeciwie od w/o decyzji S. B. wyraził niezadowolenie z jej treści, podkreślił długotrwałość postępowania.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.
Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu.
W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18)
O treści zaskarżonej decyzji zdecydowały nie tyle poglądy co do materii prawa, ile dostrzeżone braki w zgromadzonym materiale i popełnione przez organ I instancji uchybienia.
Pierwsza przyjęta przez organ odwoławczy podstawa zaskarżonej decyzji – to fakt wyeliminowania z obrotu decyzji PINB w N. T. z dnia 21 czerwca 2013 r., którą na nowo ukształtowano obowiązki inwestora związane z likwidacją skutków jego samowoli. Rację ma organ odwoławczy, że ocena czy, w jakim zakresie i z jakiego powodu okoliczność ta ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie powinna należeć do organu I instancji. Rzeczywiście bowiem pierwszorzędnym obowiązkiem organu I instancji było i jest sprawdzenie, czy wybudowany obiekt odpowiada określonym odpowiednią decyzją warunkom. Tą "odpowiednią" decyzją może być zaś decyzja o pozwoleniu na budowę, ale też decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, co do którego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jeszcze nie została. Zwrócić zaś trzeba uwagę, że w decyzji z 18 kwietnia 2016 r. organ I instancji do omawianej kwestii sprawdzeń i ich wzorców w ogóle nie nawiązuje.
Jako drugi obszar wymagający wyjaśnienia organ odwoławczy wskazał zgodność obecnego sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przyznać trzeba, że temu problemowi organ pierwszoinstancyjny nie poświęcił żadnej uwagi.
Po trzecie organ odwoławczy wskazał, jako istotne uchybienie procesowe, pominięcie jako strony, E. P.- S. będącej wraz z S. P. współwłaścicielką tej samej nieruchomości - słusznie wskazując na brak podstaw do różnicowania statusu prawnego w/w osób.
Niezależnie od powyższego zwrócić trzeba uwagę, że już w poprzednio wydanych wyrokach sądy administracyjne wytykały organom brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięć. Tą samą wadą obarczona jest decyzja PINB w N. T. z dnia 18 kwietnia 2016 r. Niezwykle lakoniczne jej uzasadnienie nie nawiązuje do treści poprzednich rozstrzygnięć (w tym do wskazań Sądów), ani nie zawiera ustalonych faktów z powołaniem się na dowody (z podaniem ich umiejscowienia w aktach – zwłaszcza wobec chaotycznego ich kompletowania i zmiany numeracji), ani też analizy stanu prawnego uwzgledniającego jego zmiany.
To wszystko prowadzi do wniosku, że decyzja kasacyjna znajduje uzasadnienie w przepisie art. 138 § 2 kpa. Dlatego też sprzeciw, na podstawie art. 152a § 2 ppsa, został oddalony.