Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni nr X/76/2022 z dnia 27 września 2022 r. w sprawie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice - zaskarżając ją całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:
- 1. istotne naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie przez Radę Miejską uchwały z przekroczeniem ustawowych kompetencji;
- 2. istotne naruszenie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu oraz naruszenie procedury planistycznej wskazanej w art. 17-19 u.p.z.p., poprzez jej pominięcie, naruszenie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nie przedłożenie dokumentacji planistycznej do ww. uchwały, a w konsekwencji istotne naruszenie trybu wskazane w art. 27 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g.;
- 3. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483), poprzez naruszenie przez Radę Miejską w Alwerni zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa.
Na podstawie tych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że dniu 27 września 2022 r. Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę w sprawie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice.
Wojewoda wskazał dalej, że jego zdaniem wprowadzone skarżoną uchwałą nr X/76/2022 zapisy stanowią istotną zmianę w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Alwerni z 2015 roku. Wobec czego organ nadzoru, w odniesieniu do trybu sporządzania zmiany planu miejscowego wskazuje na istotne naruszenie art. 14 ust. 1 poprzez brak podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu oraz naruszenie procedury planistycznej wskazanej w art. 17-19 u.p.z.p., poprzez jej pominięcie, naruszenie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nie przedłożenie dokumentacji planistycznej do ww. uchwały, a w konsekwencji istotne naruszenie art. 27 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust 1 u.p.z.p. i art. 91 ust 1 u.g.n.
Ustawodawca w sposób szczegółowy określił kolejne etapy przystąpienia do sporządzania planu miejscowego - bezwzględnie konieczne czynności wykonywane kolejno przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta - tryb z art. 17- art. 19 u.p.z.p.).
Organ nadzoru pismem z dnia 14 października 2022 r., znak: WI-rV.743.3.270.2022 zwrócił się do Burmistrza Gminy Alwernia z prośbą o dostarczenie dokumentacji planistycznej do uchwały. W odpowiedzi na ww. pismo, przedłożono:
- - projekt przedmiotowej uchwały przedłożony Radzie Miejskiej w Alwerni,
- - wniosek spółki produkcyjnej A. S.A.,
- - wniosek Rady Miejskiej w Alwerni o wprowadzenie.do porządku obrad sesji Rady Miejskiej w Alwerni przedmiotowej uchwały.
Wobec powyższego organ nadzoru poinformował gminę, że przedłożone dokumenty nie stanowią dokumentacji planistycznej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów prawa, w konsekwencji czego należy uznać, że dla przedmiotowej uchwały nie została przeprowadzona procedura planistyczna. Wskazano, że przywołany w ww. uchwale art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jako podstawa prawna podjęcia uchwały, zobowiązywał Burmistrza Gminy Alwernia do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procedury planistycznej, zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wskazuje uzasadnienie kwestionowanej uchwały, Radni mieli na celu dostosować przepisy planu do zmian przepisów w zakresie odnawialnych źródeł energii. Jednakże w ocenie organu nadzoru niniejszą korzystną zmianę dla mieszkańców gminy należało przeprowadzić w inny sposób, tj. zgodny z przedstawioną i proponowaną gminie przez organ nadzoru procedurą.
W uwzględnieniu powyżej przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy tj. braku podjęcia przez Radę uchwały intencyjnej w sprawie zmiany planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), a także zaniechania przeprowadzenia procedury planistycznej w jakiejkolwiek części, (art. 17 w związku z art. 27 ust. 1 u.p.z.p.) stanowi w ocenie Wojewody o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust 1 u.g.n. oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że nie jest ona objęta treścią art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które byłyby podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżona uchwała jest w swojej istocie jedynie sposobem wyrażenia opinii i stanowiska Rady Miejskiej w Alwerni, co do interpretacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.
Rada Miejska do której zgłoszone zostały wątpliwości zarówno ze strony części przedsiębiorców działających na terenie Gminy Alwernia jak również zgłaszanych przez Starostwo Powiatowe w Chrzanowie dotyczących braku przejrzystości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie miasta Alwernia, miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice podjęła uchwałę nr X/76/2022 w sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rada Miejska Alwerni twierdzi, że uchwała nr X/76/2022 podjęta w ramach wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła aktu prawnego prowadzącego do zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też nie zmierzała do wszczęcia procedury planistycznej, której skutkiem miała być zmiana tego planu. Uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym: Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Wyrażenie stanowiska przez Radę Miejską nastąpić może zatem jedynie w formie uchwały jako aktu organu kolegialnego.
Nie powinny istnieć wątpliwości, że technicznie i formalnie jedynie uchwała podjęta przez Radę Miejską jest formą oświadczenia woli złożonej przez ten organ kolegialny i jest również jedyną możliwością zajęcia stanowiska tego organu wobec postawionego problemu.
Przywołana ustawa o samorządzie gminnym poprzez cytowany zapis art. 18 ust. 1 umożliwia podejmowanie przez Radę Miejską uchwał w zasadzie w dowolnym zakresie, o ile nie sprzeciwia się to przepisom prawa, ani też nie zostają naruszone kompetencje innych organów.
Rada Miejska w Alwerni zwróciła uwagę, że w wyniku podjętych uchwał nie zmieniła się treść prawa miejscowego. Wykładnia i interpretacja jest czynnością składającą się na stosowanie prawa, nie jest zaś samym w sobie aktem, który nakładałby na jakikolwiek podmiot stosujący prawo miejscowe obowiązek postępowania zgodnie z zaproponowaną wykładnią i interpretacją problematycznego przepisu przyjętą w podjętej uchwale.
Przy tak ujętym powyżej problemie, kognicji sądu administracyjnego nie podlegają opinie i poglądy na interpretacje przepisów, do których rada in gremium może mieć prawo (nie zabrania tego żaden z przepisów) natomiast ocenie sądowej podlegają akty administracyjne. W tym przypadku do wydania takiego aktu wiążącego podmiot publiczny nie doszło.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak stanowi przepis art. 93 w/w ustawy po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.
Zaskarżona uchwała brzmi:
"Na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) i art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503) uchwala się, co następuje:
§ 1. Stwierdza się, że niniejsza uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia, którego tekst jednolity przyjęty został uchwałą nr L/356/2010 Rady Miejskiej Alwernia z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie: uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Alwernia z późn. zm. § 2. Stwierdza się, że uchwała nr XIII/106/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Alwernia oraz miejscowości Grojec, Kwaczała, Nieporaz, Poręba Żegoty i Regulice (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 22 grudnia 2015 r. poz. 8366), w § 6 ust. 2 w zakresie określenia "W terenach przeznaczonych pod zabudowę " nie obejmuje terenów produkcyjnych oznaczonych symbolem "01P".
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Alwernia."
W pierwszej kolejności należało się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Organ wywodzi, że zaskarżona uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jedynie stanowi wyrażenie poglądu – oświadczenia woli Rady w zakresie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przytoczony wyżej zapis § 2 zaskarżonej uchwały zmierzał w istocie do zmiany dotychczasowych zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana taka nie mogła nastąpić z uwagi na pominięcie niezbędnej procedury planistycznej, niemniej jednak treść uchwały wskazuje jednoznacznie na intencję organu uchwałodawczego we wskazanym przez Wojewodę zakresie. Dlatego też Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uchwaleniem aktu prawa miejscowego – zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która była tak dalece wadliwa, że należało stwierdzić jej nieważność.
Nie ma też racji organ, że "kognicji sądu administracyjnego nie podlegają opinie i poglądy na interpretacje przepisów, do których rada in gremium może mieć prawo (nie zabrania tego żaden z przepisów)".
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda czynność podejmowana na przykład przez radę gminy musi mieć podstawę prawną to jest przepis prawa, który temu właśnie organowi przyznaje kompetencję do podejmowania tej właśnie czynności. W przypadku działania organów władzy publicznej nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane to jest dozwolone". Przeciwnie – wolno im działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Innymi słowy nie należy poszukiwać przepisu, który zabraniałby radzie wyrażania poglądów, opinii czy interpretacji, lecz takiego, który uprawnia ten organ do wyrażenia takiego właśnie stanowiska w tej właśnie formie.
W zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna zostały wskazane:
← art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej) i art. 18 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego)
← art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały) i art. 27 tej ustawy (Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane).
Powołanie tych przepisów jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały – a zwłaszcza art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – oraz zapis jej § 1 (dotyczącego zgodności uchwały ze studium) również potwierdza stanowisko, że zamiarem organu podejmującego uchwałę było w istocie dokonanie zmiany obowiązującego planu miejscowego w zakresie wskazanym w § 2 uchwały.
Podkreślić trzeba, że żaden z tych przepisów nie przewiduje możliwości dokonywania sformalizowanej wykładni planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego i tak jak wszystkie inne przepisy powszechnie obowiązujące podlega wykładni w procesie stosowania prawa. Takiej wykładni dokonuje na przykład organ administracji architektoniczno – budowlanej w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, badając zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym, czy też organy nadzoru budowlanego w ramach procedury legalizacyjnej. Organ uchwalający plan nie ma jednak kompetencji do dokonywania jego wykładni – ani w sposób wiążący, ani też, jak twierdzi Rada Gminy, w ramach "niewiążących oświadczeń woli".
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:
← naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
← istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także
← naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
W przypadku zaskarżonej uchwały całkowicie pominięto procedurę planistyczną wynikającą z art. 17 – 20 u.p.z.p. Nie podjęto uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 u.p.z.p.), nie dokonano stosownych ogłoszeń w prasie, nie uzgodniono projektu planu z innymi organami, nie dokonano wyłożenia projektu, nie umożliwiono osobom zainteresowanym wniesienia uwag.
Wobec stwierdzenia istotnego naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także brak podstaw prawnych do podjęcia uchwały należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości – o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota obejmuje kwota 480 zł wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).