Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 września 2000 r. Starosta M. na podstawie art. 104 kpa oraz art. 29 ust. 2 pkt l, art. 30 ust. l pkt la i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 póz. 414 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru docieplenia ścian zewnętrznych kondygnacji piętra i poddasza budynku mieszkalnego położonego w M. przy ulicy [....], złożonego przez W.W.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że przedłożone przez inwestorkę zgłoszenie wykonania robót dociepleniowych nie spełniało wymagań określonych a art. 30 ust. la Prawa budowlanego, dlatego nałożony został na nią obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujący dokument tj. aktualny dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z odpisu z księgi wieczystej wynika bowiem, że mury konstrukcyjne przedmiotowego budynku, czyli zewnętrzne również, stanowią współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych w tym obiekcie. Ponieważ w zakreślonym terminie nie uzupełniono brakującego dokumentu i nie przedłożono zgody współwłaściciela, organ wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu.
Rozpoznając wniesione przez W.W. odwołanie od tego rozstrzygnięcia, Wojewoda [....] decyzją z dnia 26 października 2000 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podniósł, że roboty budowlane związane z wykonaniem docieplenia ścian zewnętrznych wymagają wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem nie zostały one wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego w zakresie konieczności uzyskania przez inwestora zgody współwłaściciela na wykonanie zamierzonych prac. W tym stanie rzeczy uznał sprzeciw Starosty M. za uzasadniony.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniosła W.W. wnosząc ojej uchylenie jako niezgodnej z prawem.
Podniosła, że przepis art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego nie określa w jakim zakresie ma być ustalone prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie ma mowy o wyłączności do dysponowania tym prawem. Wydanie zaskarżonej decyzji powoduje zatem, ze organ administracji ingeruje w sprawy z zakresu prawa rzeczowego, a w tym zakresie rozstrzygnięcia zapadają przed sądem powszechnym.
Ponadto skarżąca zakwestionowała wyrażony w decyzji pogląd, że zgłoszone przez nią prace budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zarzuciła, że organ I instancji zajął w tej kwestii inne stanowisko nie wymagając od niej takiego pozwolenia, co "sugeruje, że obywatelowi na każdym szczeblu odwoławczym stawia się coraz to wyższe wymagania nie zawsze zgodne z prawem".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podniósł, że rozstrzygnięcie organu I-szej instancji pomimo niewłaściwej kwalifikacji robót polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych jest prawidłowe i celowe. Jeśli zaś chodzi o konieczność uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie inwestycji dotyczącej elementów wspólnych budynku powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 602/99.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów podniesionych w jej uzasadnieniu.
Rację ma bowiem organ odwoławczy przyjmując, że roboty budowlane będące przedmiotem zgłoszenia, a polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku, wymagały uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to generalna zasada procesu budowlanego (art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przepis art. 29 tego Prawa przewiduje zaś ścisły katalog budów i robót budowlanych, które nie są objęte pozwoleniem. Wśród nich natomiast znajdują się takie, które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi - i te wymienione zostały w art. 30 ust. l ustawy - bądź takie, które nie wymagają ani pozwolenia ani zgłoszenia (wyszczególnione w art. 29 i nie wymienione w art. 30).
W katalogu budów i robót budowlanych skonkretyzowanych w przepisie art. 29 ustawy - wedle jego brzmienia na datę wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem zgodność z tym prawem polega kontroli sądowej - nie było zaś takich, które zwalniałyby inwestora od uzyskania decyzji pozwalającej na wykonanie prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych, co jest równoznaczne z przyjęciem, że decyzja taka była niezbędna, aby rozpocząć roboty w tym zakresie, jakim objęty jest wniosek w niniejszej sprawie. W szczególności, zamierzenie to nie może zostać zakwalifikowanie jako remont, o którym mowa w art. 29 ust.2 pkt l ustawy, a to z uwagi na jego ustawową definicję z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Ponieważ roboty zgłoszone przez skarżącą w żadnym razie nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, dlatego nie można ich zakwalifikować jako remont w rozumieniu ustawy.
Dla słuszności stanowiska, jakie zajął w tym zakresie organ II instancji nie ma znaczenia okoliczność, że Starosta M. nieprawidłowo ocenił zamierzoną inwestycję jako wymagającą jedynie zgłoszenia, albowiem rozpoznając odwołanie organ ten obowiązany jest przestrzegać przepisów prawa i na ich podstawie rozstrzygnąć przedstawioną mu do rozpoznania sprawę. W szczególności władny jest wyrazić inną ocenę prawną aniżeli przedstawiona w zaskarżonej decyzji; nie może jedynie wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, chyba, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, co w niniejszym przypadku nie ma jednak miejsca (art. 139 kpa).
Wprawdzie organ odwoławczy dokonał prawidłowej kwalifikacji robót objętych wnioskiem jako wymagających pozwolenia budowlanego, jednak nie wyciągnął z tego faktu należytych wniosków, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Rozstrzygnięcia obu instancji uchybiały bowiem w dacie ich wydania przepisowi art. 30 ust. la ustawy Prawo budowlane. Tryb wniesienia sprzeciwu w formie decyzji przewidziany był jedynie dla takiego zamierzenia budowlanego (budowy lub robót budowlanych), które wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Dlatego przyjęcie, że prace objęte wnioskiem wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), wykluczało automatycznie zastosowanie art. 30 ust. la tego Prawa, a co za tym idzie zgłoszenie sprzeciwu. Tym samym, sprzeczna z prawem była nie tylko decyzja pierwszoinstancyjna, ale też rozstrzygnięcie objęte skargą do NSA, skoro organ II instancji naruszenia powyższego przepisu nie spostrzegł.
Z tych też względów zaistniała konieczność uchylenia obu decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia treść art. 200 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji publicznej wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, tak w świetle oceny, czy zgłoszone przez inwestorkę prace wymagają jedynie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę (albowiem przepisy w tym zakresie zostały zmienione), jak i co do dalszego toku postępowania.