Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 października 2019 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił spółce Firma A wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z 30 marca 1977 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Okręgu Południowego w K. Zakład Energetyczny K., ul. [...] na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej 30 KW zasilającej stację transformatorową oraz remont kapitalny sieci niskiego napięcia w gm. kat. K..
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka Firma A działająca przez Oddział w K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
Wojewoda postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 217 k.p.a. wskazując, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie - i to w określonym czasie - określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest on obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Należy jednak podkreślić, iż nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego określony fakt na podstawie dokumentu przedstawionego organowi przez stronę w sytuacji, gdy fakt ten nie znajduje potwierdzenia w dokumentach będących w dyspozycji organu.
Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie.
Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., wystawienie konkretnemu podmiotowi zaświadczenia określonej treści może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu.
W analizowanej sprawie Starosta [...] uznał, po przeprowadzeniu kwerendy akt znajdujących się w archiwum Starostwa L. oraz na podstawie pism Burmistrza Miasta M. D., Wójta Gminy M. D. oraz archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w N. S., iż nie jest możliwe ustalenie, czy i kiedy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. D. z 30 marca 1977 r. znak: [...]/77 stała się ostateczna, a tym samym wydanie zaświadczenia o ostateczności ww. decyzji.
Wojewoda po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, odnosząc się również do zarzutów zażalenia, że Starosta [...] w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w celu wydania żądanego zaświadczenia, poczynił wszelkie niezbędne czynności potrzebne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednocześnie opierając podjęte w efekcie rozstrzygnięcie na regulacjach prawnych normujących zagadnienie wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Również organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Archiwum Narodowego celem ustalenia czy od ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. D. z 30 marca 1977 r. znak: [...]/77 zostały wniesione odwołania do Urzędu Wojewódzkiego w N. S. - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, jako organu odwoławczego. Pomimo podejmowanych czynności w tym zakresie, poszukiwanych dokumentów, mogących stanowić podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia, nie udało się jednak odnaleźć.
Wojewoda stwierdził, iż dla uznania danej decyzji organu I instancji za ostateczną można by mówić w sytuacji, gdyby wykazano, iż nie służy od niej prawo złożenia odwołania, tj. gdyby nie budziło żadnej wątpliwości, iż wszystkim stronom upłynął bezskutecznie termin do złożenia odwołania. W omawianej sprawie okoliczność taka nie wynika z dostępnej organom dokumentacji, bowiem brak w niej dowodów doręczenia ww. decyzji stronom postępowania. Sam fakt, iż decyzja ta została doręczona inwestorowi świadczy jedynie o jej wejściu do obrotu prawnego, a nie o bezskutecznym upłynięciu ustawowego terminu do jej zaskarżenia (poza inwestorem). Ustaleniu nie przeczy również fakt braku informacji o złożeniu odwołania, bowiem okoliczność ta nie pozwala na stwierdzenie, że pozostałym stronom upłynął termin do złożenia tego środka prawnego (skoro nie można ustalić, iż w ogóle rozpoczął swój bieg).
Odnosząc się natomiast do zarzutu zażalenia, iż: "wnioskiem strony skarżącej objęte było nadanie klauzuli ostateczności tej decyzji, jednak organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (...)", zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 685/13 stwierdził, że: "tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem poświadczenia w rozumieniu art. 217-219 k.p.a."
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w K., zarzucając mu
- 1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz prowadzący do wniosku, że decyzje wydane wiele lat temu nie mają mocy prawnej, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia ich ostateczności, a także niearchiwizowania przez organ dokumentacji spraw prowadzonych przed wieloma laty;
- 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie oraz nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący dowodów w zakresie zmierzającym do ustalenia czy od decyzji, co do której skarżący domaga się wydania zaświadczenia o jej ostateczności, zostało wniesione odwołanie, a ograniczenie się wyłącznie do skierowania zapytań o materiały archiwalne;
- 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;
- 4) naruszenie art. 16 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przy rozpoznawaniu zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia;
- 5) naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia, pomimo wykazania przez skarżącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;
- 6) naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia dotyczącego faktów, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji akt, znajdującej się w jego posiadaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. D. z 30 marca 1977 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Okręgu Południowego w K. Zakład Energetyczny K., ul. [...] na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej 30 KW zasilającej stację transformatorową oraz remont kapitalny sieci niskiego napięcia w gm. kat. K. jest ostateczna.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie powinien prowadzić organ właściwy do wydania zaświadczenia.
Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie różni się od postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym, a kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, a jego zakres jest znacznie węższy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1225/17 (LEX nr 2642582) dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.
Z kolei w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16 (LEX nr 2461025) NSA stwierdził, że w uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana, jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Starosta [...] nie był w posiadaniu dokumentu objętej wnioskiem decyzji z klauzulą jej ostateczności i nie odnaleziono akt sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji (notatka k. 2 akt administracyjnych I instancji). Dlatego też w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zwrócił się o dokonanie kwerendy w archiwum celem odnalezienia stosownej dokumentacji do następujących organów i jednostek:
< pismem z 16 sierpnia 2019 r. – do Burmistrza Miasta M. D., (jako następcy prawnego podmiotu, który wydał wskazaną decyzję)
< pismem z 16 sierpnia 2019 r. – do Wójta Gminy M. D. < pismem z 10 września 2019 r. – do [...] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w N. S. (jako następcy prawnego Wojewody Nowosądeckiego, który był organem odwoławczym od wskazanej decyzji).
W żadnym z tych organów dokumentacja nie została odnaleziona.
Ponadto Wojewoda zwrócił się w tej sprawie do archiwum Narodowego w K. pismem z dnia 14 listopada 2019 r., lecz również tam nie odnaleziono stosownej dokumentacji.
Sąd podziela ocenę organów obu instancji, iż takie "postępowanie wyjaśniające" jest wystarczające w świetle art. 218 § 2 k.p.a.
Strona skarżąca zarzuca naruszenie zasady zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Jej zdaniem - skoro organ ma obowiązek prowadzenia ewidencji i archiwum wydanych aktów administracyjnych, to zaniedbania w tym zakresie nie mogą prowadzić do negatywnych konsekwencji dla strony.
W ocenie Sądu nie jest to właściwe rozumienie zasady zaufania. W trybie wydawania zaświadczeń organ może potwierdzić tylko te informacje, które posiada, a postępowanie wyjaśniające ma bardzo ograniczony zakres. Nie może w żaden sposób domniemywać, że dana decyzja ma walor ostateczności, ani potwierdzić tej okoliczności, nie dysponując stosownymi dowodami. W tym zakresie Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w cytowanym przez stronę skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 83/17. Nawet gdyby organy administracji publicznej zaniedbały obowiązki związane z archiwizacją dokumentów, – co w okolicznościach niniejszej sprawie jest całkowicie usprawiedliwione, skoro mowa jest o decyzji wydanej ponad 40 lat temu, a w 1997 roku miała miejsce reforma administracji publicznej – to i tak nie może mieć to wpływu na treść zaświadczenia.
Ponadto strona skarżąca zarzuca, że organ nie podjął wszelkich czynności, które umożliwiłyby mu wszechstronne rozważenie sprawy, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Jak już jednak wskazano – postępowanie wyjaśniające w trybie wydawania zaświadczeń ma ograniczony zakres, znacznie węższy od jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skarżąca nie wskazuje zresztą, jakich dodatkowych czynności dowodowych organ zaniechał. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) także nie może odnieść skutku. Argumentacja skarżącej zmierza do wykazania, że dla stwierdzenia ostateczności decyzji nie jest konieczne jej doręczenie wszystkim stronom postępowania, a brak dowodów doręczenia decyzji wszystkim stronom nie jest okolicznością, która przesądza o tym, że dana decyzja jest ostateczna. Z drugiej jednak strony organ nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami w sprawie administracyjnej zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji. Z faktu, że skarżąca spółka dysponuje dokumentem decyzji można jedynie wnioskować, że decyzja ta została doręczona jej poprzednikowi prawnemu, jako inwestorowi. Samo takie wnioskowanie nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia żądania i wydania zaświadczenia, że decyzja jest ostateczna.
W tym stanie rzeczy, nie ma racji skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, jak również naruszenie art. 218 § 1 i 2 k.p.a.
Skoro Starosta [...] nie dysponował egzemplarzem decyzji z potwierdzeniem jej ostateczności i nie odnalazł takiego dokumentu w zasobach innych organów, jak również nie odnalazł akt postępowania administracyjnego, to nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z żądaniem spółki Firma A i prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Ponieważ zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie prawidłowe – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.