Uzasadnienie
Sygn.. akt II SA/Kr 3/17
Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.Ł i M.Ł. wspólników spółki cywilnej [...] spółka cywilna A.Ł., M.Ł., I.Ł., I.Ł. Przedsiębiorstwo handlowo-Usługowe [...] sp. z o.o. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 24 czerwca 2016r. [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 19 lutego 2016 r. Nr [...] o udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę Centrum [...] w K. przy AL [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent Miasta K., decyzją z 19.02.2016 r. udzielił pozwolenia na rozbiórkę Centrum [...] w K. przy [...]. Roboty rozbiórkowe mają być prowadzone na działkach nr [...],[...],[...],[..],[...],[...] obr. [...]. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę stała się decyzją ostateczną w dniu 29.03.2016 r. Pan A.Ł. i Pan M.Ł. wspólnicy spółki cywilnej [...] spółka cywilna A.Ł., M.Ł., I.Ł., I.Ł.
Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] sp. z o.o, pismem z 5.05.2016 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako powód wznowienia postępowania wskazano istnienie okoliczność określonej w art. 145 § l pkt 4 kpa tj. brak udziału skarżących, którzy bez własnej winy, nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta K. Wnioskująca spółka wskazywała, iż działka nr [...], granicząca z terenem inwestycji, jest jej własnością. Postanowieniem z 24.06.2016 r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania, uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z 19.02.2016 r. Na ww. postanowienie, w ustawowym terminie zostało złożone zażalenie, w którym podniesiono, że nieruchomość skarżącej spółki znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji bowiem podczas prac budowlanych nastąpi zarówno immisja jak i oddziaływanie na nieruchomości skarżącej w postaci hałasu, drgań i emisji pyłów i zanieczyszczenia spalinami.
Ponadto prace związane z rozbiórką będą się odbywać na granicy działek (rozbiórką parkingu) i wobec braku rozgraniczenia na gruncie, rozbiórka może naruszać własność skarżącego. Wskazano ponadto, że rozbiórce będzie podlegać znajdująca się w piwnicy rozdzielnia elektryczna, z której wnioskodawca korzysta jedynie na zasadzie służebności. Zdaniem organu II instancji brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada i prawu. Analiza akt wykazała, że został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Potwierdził się fakt, że wnioskująca o wznowienie postępowania spółka, nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z 19 lutego.2016 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę. Jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, do obszaru oddziaływania inwestycji zostały zaliczone działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] W odniesieniu do tych działek wnioskująca spółka nie posiada tytułu prawnego.
Organ wskazał dalej, że wniesienie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne w organie administracji. Rozpoczyna się ono od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ obowiązany jest ocenić, czy wniosek jest dopuszczalny z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy został wniesiony w terminie. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia czy istnieją przesłanki formalne do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności wznowienia postępowania, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne jak i całe postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania. Ustalenie stron zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawie pozwolenia na rozbiórkę następuje w oparciu o art. 28 kpa.
Zgodnie z tym przepisem: Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawcy nie posiadają takiego interesu. Na tę ocenę mają wpływ zarówno zapisy zawarte w projekcie rozbiórki, które odnoszą się do opisu technologii prac rozbiórkowych jak i sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak wynika z projektu rozbiórki, rozbiórce podlega budek zlokalizowany na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Budynek ten jest połączony w poziomie piwnic i I pietra, łącznikiem budynkiem skarżącego, znajdującym się na działce nr [...]. Łącznik ten nie podlega rozbiórce. Konstrukcja łącznika części podziemnej i nadziemnej wskazuje, że jest oddylatowany od konstrukcji obu budynków (Centrum Prasowo-Poligraficznego i budynku [...]). Od strony rozbieranego budynku łącznika ma być zabezpieczony żelbetową ścianą.
Całość robót budowlanych ma być zrealizowana w części łącznika na styku z budynkiem rozbieranym, a więc w odległości ok. 10 m. od granicy z działką skarżących. Zarówno ze względu na zakres robót rozbiórkowych, odległość od granicy, w której roboty będą wykonywane jak i fakt, że łącznik stanowi niezależną konstrukcyjnie całość (jest oddylatowany zarówno od budynków rozbieranego jak i skarżącego), należy uznać, że inwestycja pozostaje bez wpływu na sposób dotychczasowego użytkowania nieruchomości skarżącego i nie powoduje żadnych ograniczeń w jej posiadaniu.
W ocenie organu odwoławczego, udzielenie pozwolenia na budowę nie ogranicza posiadanego przez skarżącego interesu prawnego. Przedmiotowa decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia i nie ograniczy możliwości korzystania z lokalu. Wnioskodawca nie wskazał żadnej okoliczności, która by w jego ocenie, powodowała jakiekolwiek ograniczenia spowodowane inwestycją, wskazujące, że posiada on indywidualny interes prawny i które dawałyby podstawę do dokonania przez organ administracji odmiennych ustaleń, aniżeli zawarte w niniejszym rozstrzygnięciu. Możliwe uciążliwości związane z prowadzonymi robotami rozbiórkowymi są przemijające i nie mogą świadczyć o interesie prawnym, a ewentualnie o interesie faktycznym, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznawania danej osoby jako strony postępowania.
Dlatego też podnoszone w odwołaniu zarzuty, iż podczas prac budowlanych nastąpi zarówno immisja jak i oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią w postaci hałasu, drgań, emisji pyłów i zanieczyszczenia spalinami, nie dają podstaw do uznania skarżącej spółki jako strony postępowania. Nie dają takich podstaw również zgłaszane obawy o możliwym naruszeniu własności skarżącej w związku z brakiem rozgraniczenia. Wskazywane okoliczności w ocenie organu odwoławczego, mogą świadczyć o posiadaniu interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z istnieniem interesu prawnego. Nie potwierdziła się również wskazana w odwalaniu okoliczność, że rozbiórce będzie podlegać znajdująca się w piwnicy rozdzielnia elektryczna, z której wnioskodawca korzysta jedynie na zasadzie służebności. Jak wynika z księgi wieczystej Nr [...], bezpłatne prawo korzystania ze stacji trafo, rozdzielni NN i WN na poziomie parteru i piwnic dotyczy tych urządzeń, które znajdują się w budynku na działce nr [...] i przysługuje każdoczesnemu użytkownikowi wieczystemu działki nr [...].
Działka nr [...] to obecnie działka nr [...], na której znajduje się rozbierany obiekt, a działka nr [...] to obecnie działka [...] będąca własnością skarżącej spółki, na której nie będą prowadzone roboty rozbiórkowe. W tej sytuacji brak podstaw do uznania, że rozbiórka nastąpi w części będącej własnością skarżącej spółki lub pozbawiona ona zostanie w związku z rozbiórką dopływu energii elektrycznej. Reasumując organ wskazał, że jego w ocenie strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby go do uczestniczenia w postępowaniu jako strona tego postępowania. Wskazywane w odwołaniu argumenty, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Na decyzję tę skargę złożyli A.Ł. i M.Ł. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § l pkt l K.p.a w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia w związku z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 145 § l pkt 4 K.p.a. polegające na uznaniu, iż skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku na działce sąsiedniej i w konsekwencji nie mogą oni domagać się wznowienia postępowania przeprowadzonego bez ich udziału podczas gdy skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości i właścicielami budynku biurowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przeznaczonego do rozbiórki, a rozmiar rozbieranego budynku (kubatura 87 000 m3), jego połączenie z budynkiem skarżących częścią nadziemną i podziemną, zakres prac oraz wykorzystanie przez właściciela rozbieranego budynku drogi przechodzącej przez działkę skarżących stanowią jednoznacznie, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej rozbiórki obiektu z uwagi na immisje w postaci hałasu, drgań czy zanieczyszczenia powietrza i emisji pyłów, a w związku z tym skarżący posiadają na podstawie art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego interes prawny i status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę obiektu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajmowane w skarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art.
- 45. § 1 k.p.a stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Z kolei przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).
Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzja ostateczną.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1981/06 uznał, iż w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W orzecznictwie (zwłaszcza starszym) spotykane jest odmienne stanowisko.
Zdaniem sądu w składzie badającym niniejszą sprawę, co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji, kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Organ ma podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości tj. wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie powołuje się na własny interes prawny a wręcz wskazuje na okoliczności przesądzające, że interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy nie posiada. Weryfikacja tej okoliczności nie może jednak nastąpić na podstawie polemicznej oceny prawnej organu ale na podstawie okoliczności obiektywnych tj. gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się jedynie na potrzebę ochrony praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie z działalności administracji publicznej, co do sposobu załatwienia określonej sprawy (por. B. Adamiak "Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego; Księga jubileuszowa dedykowana prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s.
42) lub gdy z samych stwierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, iż wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w zakończonym postępowaniu. W przeciwnym razie tj. gdy strona żąda wznowienia postępowania wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołując się na konieczność ochrony własnego interesu prawnego, organ powinien wznowić postępowania a po ewentualnej negatywnej weryfikacji okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę, zakończyć postępowanie stosownie do wskazań zawartych w art. 151 § 1 k.p.a. Podobny taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. II OSK 95/10 LEX nr 953098 wskazując, iż "gdy wnioskodawca powołuje się na interes prawny, lecz z samej treści wniosku wynika w sposób oczywisty, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego nie ma. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1747/07 oraz w wyroku z 30 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1949/06, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 708/16.
W sprawie będącej przedmiotem badania sądu, skarżący domagali się wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż przymiot strony im przysługuje, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie uczestniczyli, bez własnej winy wskazując jako podstawę art. 145 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem sądu z podania tego, wskazanych w nim faktów i argumentacji, nie wynika w żaden sposób oczywistość braku przymiotu stron tego postępowania przez skarżących. Przeciwnie, bliskie sąsiedztwo obiektu będącego przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, fakt że obiekt ten i obiekt należący do skarżących mają wspólny element na poziomie piwnic (łącznik) wskazywał by na odmienną konkluzję. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym. Organ winien zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania kwestię tą poddać gruntownemu badaniu a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinno zapaść stosownie do uregulowań zawartych w art. 151 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania naruszało zatem przepisy postępowania w sposób mogący wpływać na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając na uwadze wskazane okoliczności sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.